В настоящее время в Российской Федерации особо остро стоит вопрос о регулировании правоотношений в сфере использования полезных ископаемых. С одной стороны, данную тему регулирует федеральное законодательство, с другой стороны в некоторых субъектах дополнительно вводится свое законодательство относительно недр, расположенных на территории субъекта РФ. Данная статья призвана прояснить вопросы, связанные с регулирующими нормами РФ и ее субъектов, а также вопросы их взаимного применения к частным случаям на практике. Как пример в данной статье взят субъект РФ — Тюменская область, так как данный край богат месторождениями полезных ископаемых как местного, так и федерального уровня. В данной статье рассмотрены актуальные вопросы пользования природных ресурсов, а также нормативно-правовое регулирование данных вопросов.
Ключевые слова: недра РФ, полезные ископаемые, природопользование, ресурсы Тюменской области.
Согласно Конституции Российской Федерации, носителем власти в РФ является народ, реализация властных функций в РФ осуществляется на основе единства государственной власти. Государственная власть представлена федеральной властью, властью субъектов Российской Федерации. При такой системе распределения власти некоторые вопросы общественной жизни регламентируются сразу двумя уровнями власти. Так в соответствии со статьёй 72 Конституции РФ [1], среди прочих к вопросам совместного ведения федеральной власти и власти субъектов РФ относятся вопросы о пользовании недрами, разработки и добычи полезных ископаемых.
В настоящий момент основным законом, определяющим порядок пользования недрами РФ, является Закон Российской Федерации «О недрах» от 21.02.1992 № 2395–1. Его значение в регулировании правоотношений в области пользования недрами очень велико. Во-первых, он определяет само понятие недр. Согласно преамбуле данного закона недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Во-вторых, он определяет, что, кроме него самого к законодательству РФ о пользовании природными ресурсами относится еще ряд нормативно-правовых документов.
Объектом права собственности на недра являются открытые и неоткрытые полезные ископаемые. Полезные ископаемые — твердые, жидкие (кроме воды) и газообразные природные вещества, находящиеся в глубине земли и на ее поверхности в пределах территории определенного государства и его континентального шельфа, используемые в народном хозяйстве. Скопления полезных ископаемых естественного происхождения в недрах или на поверхности земли называют месторождением [6, c. 3].
Большая часть функций по управлению в сфере использования недр возлагаются на Федеральное агентство по недропользованию. Однако, у Роснедр нет функции по осуществлению государственного надзора, такая функция принадлежит Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.
Ввиду того, что недра находятся в государственной собственности, они могут предоставляться только на правах пользования. В соответствии с законодательством РФ пользователем недр может быть юридическое лицо, предприниматель, иностранный гражданин, если такое не запрещено законодательством РФ. Закон не содержит дефиниции о том, что недрами могут пользоваться простые граждане РФ, однако, это не запрещает гражданам быть пользователями недр. Особое правовое положение возникает у гражданина, когда он является собственником или арендатором земли, на которой обнаружены полезные ископаемые. В таком случае он получает право использования для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка, на который у него есть права, добывать подземные воды, из водоносных горизонтов, строить на своем участке подземные сооружения на глубину, не превышающую пяти метров. Предоставление недр рассматривается уполномоченным органом власти, который принимает решение, согласно которому недра могут быть предоставлены как срочно, так и бессрочно.
Виды и сроки пользования недрами регламентированы статьёй 10 закона РФ о недрах. Важным моментом при предоставлении недр является исчисление сроков пользования недрами. Такие сроки отсчитываются с момента выдачи государственной регистрации лицензии на право пользования недрами. В лицензии должны содержаться следующие сведения согласно статье 12 Закона о недрах РФ. Стоит также сказать, что, предоставление такой лицензии осуществляется на конкурсной основе.
В Российской Федерации использование недр производится на платных основаниях, так существуют три вида внесения средств недропользователем в бюджет государства — разовые платежи при пользовании полезными ископаемыми, регулярные платежи, сбор за участие в аукционе. Однако, эти три платежа составляют лишь основной вид отчислений, законом разрешено установление дополнительных видов платы за пользование природными ресурсами РФ.
Недра могут быть федерального значения и местного. В соответствии недра федерального значения находятся в ведении Российской Федерации и их использование регламентируется федеральными органами исполнительной власти РФ. Использование недр местного значения, как правило входит в компетенцию органов исполнительной власти субъекта РФ и регламентируется законодательством субъекта РФ.
Рассматривая недропользование нельзя обойти стороной вопрос наступления ответственности за недобросовестное использование природными ресурсами РФ. В настоящее время предусмотрена уголовная и административные ответственности за такое поведение. Так, в Уголовном кодексе выделены три преступления, предусмотренные статьями 216, 254, 255 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Статья 255 УК РФ [3] предусматривает ответственность, за нарушение правил охраны и использования недр РФ. Данная статья защищает общественные отношения в сфере использования полезных ископаемых, выделяя их как предмет преступления. Объективной стороной выступает нарушение установленных законодательством РФ правил использования полезных ископаемых. На данном примере мы видим, что законодатель выводит охрану полезных ископаемых в сферу публичного права, тем самым придавая данной области правоотношений особое значение. Это не удивительно, так как природный ресурс конечен, его использование должно учитываться государством при проектировании бюджета, в связи с тем, что значительная часть бюджета РФ формируется именно на основании торговли, распределения и получения налогов от торговли полезными ископаемыми. Кроме уголовной ответственности законом предусмотрена также административная ответственность, которая преследует те же цели — охрану полезных ископаемых от недобросовестного пользования. Привлечение лица к административной или уголовной ответственности не освобождает его от гражданско-правовой ответственности, и такое лицо будет нести ответственность соразмерную ущербу причиненную его противоправными действиями. Таким образом, лицу, недобросовестно использовавшему природные ресурсы, могут субсидиарно применяться требования уголовной (в иных случаях административной) ответственности вместе с нормами гражданского права РФ. Это говорит о том, что охрана недр в РФ является одним из ее приоритетных направлений.
Разведка и добыча полезных ископаемых происходит на основании выданной соответствующей лицензии, в соответствии с которой пользователям недр представляется эксклюзивное право на добычу и разработки полезных ископаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации. Такая добыча происходит на специально отведенных участках горных отводов.
Государство устанавливает задачи государственного регулирования по использованию недр. Такими задачами являются: определение максимально возможных объемов добычи недр, критерий развития минерально-сырьевой базы РФ, обеспечение изучения территории РФ на предмет наличия полезных ископаемых, установление квот на поставку сырья, установление платежей за пользование недрами, разработка стандартов в области геологического изучения.
Важную роль в формировании нормативно-правовой базы играют субъекты РФ. Так, в Тюменской области еще в 2004 году был принят Закон Тюменской области от 6 октября 2005 года № 402 «О недропользовании в Тюменской области» [5]. Данный закон определяет полномочия Тюменской областной думы, в сфере регулирования отношений недропользования. Кроме того, данный закон предоставляет органом исполнительной власти Тюменской области ряд полномочий, связанных с регулированием недропользования в Тюменской области. Так к деятельности исполнительных органов относятся разработка и реализация программ развития и использования сырьевой базы на территории Тюменской области, учреждение фонда геологической информации Тюменской области и подобные регулятивные функции. Однако, стоит заметить, что пункты 8 и 9 статьи 2 настоящего закона определяют регулирование условий пользования полезными ископаемыми. Статья 3 настоящего закона напрямую рассматривает вопросы предоставления в пользование участков недр местного значения, и определяет, что порядок предоставления недр для разработки и добычи полезных ископаемых устанавливаются Правительством Тюменской области.
Для охраны полезных ископаемых в Тюменской области создан Департамент недропользования и экологии Тюменской области, который является исполнительным органом власти Тюменской области. Именно этот орган власти решает вопросы, непосредственно связанные с использованием природных ресурсов, расположенных на территории Тюменской области отнесенных законодательством РФ к недрам местного значения.
Рассмотренные в статье аспекты говорят, что в настоящее время в Российской Федерации действует мощная двухуровневая система регулирования пользования недрами страны. Первый уровень — федеральный, второй уровень — уровень субъектов РФ. Подобная система позволяет добиться целостного экономического регулирования пользования недрами с учетом интересов регионов РФ, одновременно давая возможность пополнять как федеральный бюджет, так и бюджет субъекта РФ, на территории которого расположены полезные ископаемые. Однако в настоящее время данная система распределения властных полномочий нуждается в доработке, в связи с тем, что не до конца урегулировано взаимодействие федеральных органов исполнительной власти РФ в области использования природных ресурсов, и их аналогов — органов исполнительной власти субъекта РФ. Что создает определенные трудности для реализации единой государственной политики природопользования.
Литература:
- Конституция. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года [Электронный ресурс]: Режим доступа — СПС Консультант плюс. — (дата обращения 24.02.2018).
- Кодекс РФ. Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон № 51 — ФЗ от 13.06.1994 года, ред. 29.12.2017 [Электронный ресурс]: Режим доступа — СПС Консультант плюс. — (дата обращения 24.02.2018).
- Кодекс РФ. Уголовный кодекс Российской Федерации Федеральный закон № 63 — ФЗ от 13.06.1996 года, ред. 19.02.2018 [Электронный ресурс]: Режим доступа — СПС Консультант плюс. — (дата обращения 24.02.2018).
- Закон РФ. Закон «О недрах» № 2395–1 от 21.02.1992, ред. 30.09.2017 [Электронный ресурс]: Режим доступа — СПС Консультант плюс. — (дата обращения 24.02.2018).
- Закон Тюменской области от 6 октября 2005 года № 402 «О недропользовании в Тюменской области», ред. 12.10.2015 Электронный ресурс]: Режим доступа — СПС Консультант плюс. — (дата обращения 24.02.2018).
- Демичев А. А. Экологическое право: [Учебник] / А. А. Демичев, О. С. Грачева. М.: Прометей, 2017.
- Крашенинников П. В. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части второй в 3 т. (том 3) [Справочник] / П. В. Крашенинников М.: — Стаут, 2014.
