Актуальность проблемы реализации гражданином закрепленного за ним статьей 33 Конституции Российской Федерации (РФ) [1] права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления обусловлена тем, что совершенствование элементов демократического, правового государства и развитие гражданского общества невозможны без создания эффективной системы взаимодействия граждан и государства, без реальной возможности граждан влиять на деятельность субъектов, осуществляющих функции публичной власти, участвовать в контроле управленческой деятельности должностных лиц.
Цель работы – изучение на примере сохранения объекта культурного наследия вопросов, связанных с исполнением государственными органами законодательства, регламентирующего право гражданина на обращение, выявление основных проблем в обеспечении механизма реализации указанного права при рассмотрении обращений граждан. Задачами работы являются изучение, установление и определение значения процедурных элементов института обращений граждан, исследование нормативно-правовой базы, выявление и исследование основных проблем института обращений граждан.
Необходимость обеспечения конституционного права граждан на обращение отражена в правовой позиции Конституционного Суда РФ, оформленной в Постановлении от 18.07.2012 № 19-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области, в котором указано, что закрепленное в статье 33 Конституции РФ право в силу статей 2, 15, 17, 18 и 45 Конституции РФ должно обеспечиваться законодателем, который обязан установить эффективный механизм его реализации и защиты [5].В условиях экономии бюджетных средств особую остроту приобретает реализация обязанности государственных органов обеспечить сохранность объектов культурного наследия, гарантируемой государством в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» и реализация гарантированного данным законом права каждого гражданина на беспрепятственное получение информации об объекте культурного наследия [3].
Право неразрывно связано с его реализацией, в процессе которой субъекты осуществляют сформулированные в правовых нормах правила поведения, при этом выделяются такие формы (способы) реализации норм права, как использование, исполнение и соблюдение норм права. Если действие права представляет собой его системное функционирование, совокупность всех форм проявления юридической силы права, то реализация права – это часть «механизма, включающая претворение возможностей, заложенных в правовой норме, в жизнь» [7, с. 277-278]. Наличие субъективного права у какого-либо субъекта означает, что он имеет социально оправданные нормативные притязания на действия других правообязанных субъектов и осуществляет поведенческие коммуникативные акты» [7, с. 277-278].
Статья 33 Конституция РФ [1] следующим образом закрепляет право на обращение в качестве самостоятельного конституционного права: «Граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, составляет Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [4], который определяет права и обязанности участников отношений, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан.Кодекс административного судопроизводства РФрегулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий [2].
Отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, право граждан на беспрепятственное получение информации об объекте культурного наследия регулируется Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» [3].
Практическую базу исследования составили материалы реализованных автором статьи в 2011-2015 годах около тридцати обращений и ответов на них государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам сохранения и использования объекта культурного наследия федерального значения – «Дом, в котором в 1880-х годах жил врач-терапевт Боткин С.П.», расположенного в поселке Тарасово Выборгского района Ленинградской области.
В соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 04.12.1974 № 624 [6] «Дом, в котором в 1880-х годах жил врач-терапевт Боткин Сергей Петрович» является объектом культурного наследия федерального значения; «Усадьба Кунтилла: парк, плотина» является выявленным объектом культурного наследия. Имение С.П. Боткина является «культурным гнездом» Русской Финляндии, местом жизни и деятельности членов семьи Боткиных, выдающихся деятелей русской культуры XIX в. В настоящее время указанные объекты находятся в состоянии, грозящем их полной утратой. Автором выполнено обследование объектов, сбор и систематизация архивных материалов, установлено местонахождение утраченных построек, осуществлена публикации в средствах массовой информации, краеведческой литературе, проведены экскурсии для населения. В целях обеспечения сохранности и государственной защиты объекта в 2011-2015 годы автор осуществлял переписку с государственными органами, в том числе федерального уровня – Администрацией Президента РФ, Министерством здравоохранения РФ, Министерством культуры РФ, Министерством экономического развития РФ, Государственной Думой РФ; регионального уровня – Полномочным Представительством Президента РФ в Северо-Западном Федеральном округе, Правительством Санкт-Петербурга, Правительством Ленинградской области, Законодательным собранием Ленинградской области, Комитетом по культуре Ленинградской области, Территориальным Управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ленинградской области; органами местного самоуправления – Администрацией муниципального образования «Выборгский район Ленинградской области», Администрацией муниципального образования «Полянское сельское поселение». Автор посещал должностных лиц в ходе личного приема, в том числе в Приемной Президента РФ по приему граждан в Москве, Аппарате Полномочного Представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе, Председателя комитета по науке Государственной Думы РФ, Департаменте государственной охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия Комитета по культуре Ленинградской области.
На основании материалов переписки автор проанализировал практику реализации и применения правовых норм, содержащихся в следующих статьях Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»: право на обращение (статья 2), права граждан при рассмотрении обращения (статья 5), направление и регистрация письменного обращения (статья 8), обязательность принятия обращения к рассмотрению (статья 9), рассмотрение обращения (статья 10), сроки рассмотрения письменного обращения (статья 12), личный прием граждан (статья 13), ответственность за нарушение закона (статья 15) [4].
Выводы.
1. Установлено, что субъекты, осуществляющие функции публичной власти, исполняют требования, в основном, процедурного характера при приеме, регистрации, рассмотрении обращений. При рассмотрении обращений в значительной части случаев деятельность лиц, рассматривающих обращение, направлена, в первую очередь, на информирование заявителя о позиции органа власти по вопросу, являющемуся предметом обращения, дачу справок юридического характера, в ответах излагается справочная информация, рекомендация об обращении в другие органы или в суд. Практика исполнения законодательства зачастую не обеспечивает достижение фактического результата обращения – содействия органов государственной власти в реализации и защите прав заявителя. В незначительной мере реализуются полномочия органа по осуществлению предусмотренных частью 3 статьи 10 Закона [4] мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина.
2. Не всегда обеспечивается объективность и всесторонность рассмотрения обращений граждан, предусмотренные частью 1 статьи 10 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ [4], фактически не применяется предусмотренная законом норма, предусматривающая возможность участия граждан в рассмотрении обращения, так как государственные органы не усматривают в этом необходимости. Значительная часть руководителей органов власти, в нарушение требований статьи 13 указанного закона, не осуществляет личного приема граждан, личный прием проводится их заместителями. На должностных лиц фактически не возлагается ответственность за непринятие мер по существу обращения, направленных на восстановление и защиту нарушенных прав, при условии исполнения ими требований процедурного характера. Результатом рассмотрения значительной части обращений не является принятие мер по существу обращения. Таким образом, правовые нормы, содержащиеся в ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [4], и сложившаяся практика его исполнения зачастую не обеспечивают фактического результата при рассмотрении обращения гражданина.
3. Ненадлежащее исполнение органом государственной власти полномочий по оказанию содействия в реализации прав заявителя приводит к необходимости обжалования действия (бездействия) органа государственной власти в суд, при этом на рассмотрение суда выносятся вопросы, которые не являются спорными или сложными с правовой точки зрения, требуют принятия решений, относящихся к компетенции органов не судебной, а исполнительной власти.
4. Своевременная подготовка административного искового заявления и реализация права на обращение в суд затрудняется: отсутствием доступной для всех категорий граждан бесплатной квалифицированной юридической помощи по гражданско-правовым вопросам, краткостью срока (3 месяца) для подачи заявления (ст. 219 КАС РФ), требованием о наличии высшего юридического образования у представителя по административному делу (55 КАС РФ), возможностью отказа в принятии заявления, если из иска не следует, что обжалуемым решением нарушаются права самого заявителя (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 222 КАС РФ) [2]. При этом расширительное толкование нарушения принадлежащих заявителю прав и объема этих прав, содержащееся в его иске, может быть отвергнуто судом и в принятии административного искового заявления может быть отказано в соответствии со статьями 128 и 222 КАС РФ [2].
5. Сравнительный анализ законодательства показывает, что КАС РФ конкретизирует и уточняет нормы, обеспечивающие реализацию права гражданина на обращение в суд с требованиями об оспаривании решений и действий органов государственной власти. Например, в статьях 128, 218 КАС РФ указывается на возможность судебной защиты, если оспариваемым решением не только нарушаются, но и иным образом затрагиваются права истца [2]. Значительная часть статей КАС РФ упоминает о возможности судебной защиты не только нарушенных, но и оспариваемых прав. В связи с данными нововведениями имеются некоторые предпосылки для повышения правовых гарантий получения гражданином реальной судебной защиты для восстановления нарушенных, оспоренных или затронутых прав.
Литература:
- Конституция (Основной Закон) Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. – 2015. – N 10.- Ст. 1391.
- Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 07.03.2017) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» // Собр. Законодательства Рос. Федерации. – 2002. – N 26.- Ст. 2519.
- Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собр. Законодательства Рос. Федерации. – 2006. – N 19.- Ст. 2060.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области" // Собр. Законодательства Рос. Федерации. – 2012. – N 31.- Ст. 4470.
- Постановление Совмина РСФСР от 04.12.1974 № 624 «О дополнении и частичном изменении Постановления Совета министров РСФСР от 30 августа 1960 г. № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР» [Электронный ресурс] // Санкт-Петербургский правовой портал [сайт]. — Режим доступа: http://ppt.ru/newstext.phtml?id=10498.
- Поляков А.В., Тимошина Е.В. Общая теория права. Учебник. 2-е изд. – СПб. Издательство СПбГУ, 2015. – 472 с.
