В статье исследованы правоотношения, возникающие и развивающиеся в сфере осуществления разрешительной деятельности Российской Федерации и прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации, закономерности и перспективы развития прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, требующие научного обоснования.
Ключевые слова: теоретические основы, разрешительная система, законность, административно-правовой механизм, закон
Определение существа, понятия и качественных признаков разрешительной системы, большинства основополагающих теоретических моментов ее осуществления до настоящего времени имеет дискуссионный характер. Актуальной в этой связи является доктринальная выработка понятийного аппарата, позволяющего раскрыть сущность, место и роль разрешительной системы в правовой системе Российской Федерации, а также установить тенденции правового регулирования в этой сфере.
В частности, как представляется, нуждаются в специальном теоретическом исследовании проблемы: исчерпывающего выявления элементов разрешительной системы, их порядка и взаимосвязи; определения границ разрешительной системы, ее разграничения со смежными правовыми явлениями; признаков, существа и разграничения форм разрешительной деятельности; понятия и признаков государственного контроля (надзора) и муниципального контроля как элемента, обеспечивающего функционирование разрешительной системы; определения перечня соответствующих видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, соотношения государственного надзора и контроля (муниципального контроля) в рамках осуществления разрешительной системы; видов разрешений и их соотношения, взаимосвязи с запретами, дозволениями, обвязыванием; стадий разрешительного производства и др.
Дискуссионные аспекты разрешительной системы всовременной России.
Развитие демократизации общества, усиление правозащитной составляющей государственности, необходимость обеспечения защиты общества и личности от появившихся угроз безопасности в данное время дают возможность отнести исследования разрешительной системы и обеспечения законности ее осуществления к категории наиболее актуальных проблем юридической науки.
В теории права содержание законности рассматривают в трех аспектах: с точки зрения правового характера общественной жизни; всеобщего уважения к закону; безусловной защиты и реального обеспечения прав, интересов граждан и охраны правопорядка в целом [5]. Ю. В. Тропин выделяет четыре принципа законности: верховенство закона, единство, целесообразность и реальность законности [7]. Обоснованной является толкование законности как постоянно функционирующего и развивающегося состояния общественных отношений, который характеризуется уровнем регламентации и соблюдения требований государства, выраженных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в соотнесении со степенью удовлетворения представлений и ожиданий правоприменителей и общества в целом, состоянием и динамикой правонарушаемости, ее структурой и тенденциями. [8] Исходя из этого, можно сказать, что современная схема законности в сфере осуществления разрешительной системы, равным образом, может быть установлена в качестве системы основных факторов, смысловых понятий о ней, политических взглядов и установок, конкретных действий законодателей, направленных на регулирование отношений в этой сфере. Практическое понимание законности в области осуществления разрешительной системы для органов прокуратуры, в первую очередь характеризуется состоянием соблюдения прав человека и гражданина, исполнения законов о разрешительной системе всеми субъектами правоприменения.
Система мер обеспечения законности в сфере осуществления разрешительной системы, в общем связанная с экономическими отношениями, социальной структурой общества, политической системой, предполагает учет специфических особенностей разрешительного воздействия.
Отношения, которые возникают при предоставлении разрешений в сфере функционирования разрешительной системы, вписываются в конструкцию модели разрешительного типа правового регулирования, подробно исследованного С. С. Алексеевым, в соответствии с которым дозволяется только то, что прямо разрешено нормативными предписаниями.
Использование разрешительного механизма, имеющего легитимирующий характер, тем самым обеспечивает не только реализацию юридически допустимого поведения, но и упорядочение предоставления субъективных прав, ограничение определенными рамками усмотрения сферы публичного управления [7]. С этой точки зрения разрешительная [1] система представляет собой институт, направленный на реализацию прав и свобод человека и гражданина.
Так, особое значение для обеспечения прокуратурой законности в сфере осуществления разрешительной системы имеет реализация являющегося одним из сущностных признаков правового государства принципа верховенства права, соединяющего в себе принципы приоритета прав человека и верховенства правового закона [9].
Реализация разрешительного порядка представляет собой использование, кроме позитивных обязательств, запретов и дозволений, такого правового средства, как разрешение, что тесно связано с нормативным установлением относительных запретов, которые преодолеваются с его получением, путем издания уполномоченным органом индивидуального правового акта, с соблюдением установленной процедуры и иных предусмотренных законодательством требований.
Использование разрешений способствует реализации наиболее важного социального назначения правовых запретов.
Термин «разрешение» в его правовом значении раскрывается через понятие реализации права и удостоверяющего это документа [4]. Механизм действия разрешений, их значение стали объектами самостоятельного научного исследования лишь в последние десятилетия. По степени юридического воздействия разрешение находится между дозволением и запретом и используется, когда требуемая упорядоченность общественных отношений не может быть обеспечена дозволением в условиях потенциальной способности причинения ущерба государственным, общественным и личным интересам ввиду автономности поведения субъекта права. В то же время, в отличие от запрета, использование разрешения не исключает в полной мере возможности реализации необходимой для субъектов права деятельности (действий) [9].
Для настоящего исследования отдельное значение имеет специфика разрешения, которая отличает его от других способов правового регулирования и являющаяся «оборотной стороной» необходимости преодоления установленных законодательством запретов. В отличие от непосредственно действующих в результате нормативного установления дозволений, обязанностей и запретов, использование разрешений предполагает необходимость воздействия на их соискателей сложно организованного механизма уполномоченных публичной властью органов (должностных лиц) и иных наделенных властными функциями субъектов.
С учетом сказанного, исследование основ прокурорского надзора, нельзя осуществлять в отрыве от категории государственного управления, являющегося объектом исследования наук теории государства и права, конституционного, административного права и справедливо определяемое как один из видов государственной деятельности, являющейся организующей, юридически властной и подзаконной, осуществляемой органами исполнительной власти и другими государственными органами и состоящей в исполнении и реализации его субъектами норм законодательных и иных нормативных правовых актов путем выполнения своих функций и полномочий [2].
Во исполнение законов и иных нормативных правовых актов органы исполнительной власти осуществляют предоставление различного рода юридически значимых разрешений на осуществление определенной деятельности. Во многих случаях компетенция органов, которые обеспечивают функционирование разрешительной системы, имеет административно-юрисдикционный характер.
Так как отношения, возникающие в ходе реализации разрешительной системы, являются управленческими, стороны их юридически неравноправны. Приоритет в принятии решений здесь принадлежит наделенным соответствующими властными полномочиями субъектам. Особенности разрешительного способа правового регулирования общественных отношений вызывают необходимость рассматривать его в качестве наиболее сложного способа, сочетающего нормативное и индивидуальное правовое регулирование [5], в результате применения которого получившие разрешения юридические и физические лица приобретают специальный статус, наделяются правами и корреспондирующими им обязанностями. Неисполнение установленных обязанностей влечет применение определенных мер воздействия уполномоченными органами, организациями (должностными лицами), включая меры юридической ответственности.
Освещение теоретических вопросов прокурорского надзора предполагает рассмотрение его объектов. Кроме органов исполнительной власти в осуществлении властного компонента разрешительной системы задействованы другие государственные органы, органы местного самоуправления, а также организации. До сегодняшнего времени единого понимания существа и содержания разрешительной системы не достигнуто.
Системный характер разрешительной системы дает возможность определить ее как объект, функционирование которого, необходимое и достаточное для достижения стоящей перед ним цели, обеспечивается совокупностью составляющих его элементов, находящихся в целесообразных отношениях друг с другом [3].
С точки зрения теории систем разрешительная система представляет собой цельное динамическое системное образование, характеризуется наличием внутренней структуры: составляющих ее элементов и взаимосвязей между ними. На основе использования выделенных С. С. Алексеевым методологических принципов исследования права как системы [3] представляется возможным определить моменты, позволяющие в ходе дальнейшего исследования учесть специфику разрешительной системы как системного явления:
1) разрешительная система, являясь совокупностью элементов, в свою очередь, представляет собой элемент более широкого системного образования — права;
2) разрешительная система существует в неразрывном единстве с государством, ее существование обусловлено реализацией функций государства;
3) являясь частью права, разрешительная система с точки зрения системного подхода имеет отношение к субъективной стороне жизни общества и зависит от субъективных факторов — правотворческой и правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов.
Сущность и назначение государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках функционирования разрешительной системы, в полной мере характеризуют:
− наблюдение уполномоченных органов и лиц в рамках предоставленной компетенции за деятельностью подконтрольных объектов для получения необходимой информации;
− изучение информации в целях выяснения соответствия деятельности подконтрольных объектов нормативно-правовым предписаниям, требованиям закона и поставленным задачам;
− анализ результатов воздействия на управляемые объекты в целях выяснения степени отклонения от заданных параметров;
− принятие мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений;
− привлечение виновных лиц к различным видам юридической ответственности [6].
Тесная связь осуществления разрешительной системы и государственного надзора обусловливает общность свойственных им целей.
В широком смысле целями государственного контроля обоснованно названы охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, введение в правовое поле действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом.
В широком смысле общее назначение разрешительной системы, как справедливо отметил А. Г. Николаев, является многоаспектным, включая защиту государственных и общественных интересов, усиление роли государства в осуществлении деятельности, направленной на защиту правового порядка в стране, охрану прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, поддержание государственной дисциплины в сфере публичного управления [8].
Удачным в целом представляется определение разрешительной системы как урегулированной правом совокупности общественных отношений между субъектами административной власти и гражданами (организациями), возникающих в связи с выдачей разрешения на занятие определенной деятельностью (совершение действий) и последующим надзором за соблюдением правил и условий ее осуществления [7]. В то же время надзорные мероприятия могут быть и предварительными (например, если они осуществляются в отношении соискателя лицензии), четкая грань между контролем и надзором в рамках осуществления разрешительной системы не всегда прослеживается (ряд властных субъектов разрешительной системы, как будет показано выше, не наделен надзорными полномочиями), «условия» осуществления разрешительной системы, на наш взгляд, охватываются ее «правилами [5]».
В широком смысле разрешительная система также определяется как закрепленный правовыми нормами порядок, в соответствии с которым юридические и физические лица обязаны получать у уполномоченных государственных органов разрешения (лицензии) на совершение определенных действий, осуществление какой-либо деятельности либо на приобретение тех или иных полномочий [5]. Вместе с тем, одновременное использование разрешительной и лицензионной терминологии в этом случае препятствует уяснению содержания рассматриваемого явления.
На наш взгляд, существование разрешительной системы обусловлено наличием соответствующих административно-правовых запретов, призванных предотвращать наступление неблагоприятных для государства, общества, личности последствий, нивелировать угрозы безопасности. Реализация таких запретов предполагает обязанность всех лиц, попадающих в сферу действия разрешительной системы, воздерживаться от их нарушения, т. е. в отсутствие предоставленного в установленном порядке разрешения (преодолевающего действие запрета) осуществление конкретного вида деятельности является запрещенным. Соответствие условиям разрешения различных критериев статуса лиц, получивших такое разрешение (наличие необходимого имущества, образования, организационно-правовой формы и т. п.) контролируется государством как предварительно (перед получением разрешения), так и впоследствии (в течение всего периода его действия), что и составляет сущность разрешительной системы.
Юридическая неопределенность порождает проблемы регламентации правового статуса конкретных органов (должностных лиц), осуществляющих разрешительные процедуры, усложняет деятельность правоприменителей и функционирование различных участков разрешительной системы.
Таким образом, приведенная характеристика разрешительной системы позволяет определить ее нацеленность на обеспечение безопасности личности, общества и государства, обозначить властно-управленческий характер отношений, возникающих в ходе реализации уполномоченными органами разрешительной деятельности, исполнительный и подзаконный характер осуществляемой при этом деятельности.
Проведенный анализ позволяет заключить, что в науке разрешительная система как правило рассматривается в широком и узком смыслах; в содержание разрешительной системы авторы включают различное количество элементов, основным и системообразующим из которых является совокупность соответствующих правоотношений, в наибольшей степени раскрывающая сущность этого явления.
Таким образом, обобщая все сказанное выше, можно сформулировать следующие определения разрешительной системы. Разрешительная система- это урегулированная правом совокупность общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определёнными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности.
Литература:
- См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газета. 1993. — 25 дек.
- Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202–1-ФЗ // Российская газета.
- Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. – № 33 (ч. 1). – Ст. 3430; 2002. — № 11. – Ст. 1020; № 12.
- Федеральный закон «Об оружии» от 13.12.1996 г № 150-ФЗ // Российская газета.
- Васильев Ф. П., Дугенец А. С., Николаев А. Г., Ускова А. С., Анохина С. Ю., Дембицкая И. Л., Лятифова Т. С. Осуществление государственных надзорно-контрольных функций в России и их научно-теоретическое толкование в административном праве на современном этапе // Вестник Московского университета МВД России. – 2014. – № 5. – С. 146–153.
- Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. – 1999. – № 1. – С. 85.
- Торопин Ю. В., Васильев Ф. П. Административно-правовое регулирование обеспечения экономической безопасности России // Труды Академии управления МВД России. – 2014. – № 2(30). – С. 67–71.
- Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе: приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 25 мая 2012 г. № 223 // Законность. — 2012. — № 7.
- Л. Ю. Акимов, Л. В. Андриченко, Е. А. Артемьева и др.; отв. ред. А. Р. Ноздрачев. Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ИНФРА-М, 2015. – 928 с. (см. Консультант +).
