Принцип законности по отношению к банковской деятельности



В статье рассмотрено значение системы принципов банковского права, вопросы взаимосвязи и взаимовлияния общеправовых и отраслевых принципов, форма реализации принципа законности по отношению к банковской деятельности. Определено актуальное направление научных исследований в условиях современных реалий российского банковского сектора.

Ключевые слова: банковская деятельность, принцип законности, отзыв лицензии, банковское право.

The article considers the importance of the system of principles of banking law, the relationship and mutual influence of General legal and branch principles, the form of implementation of the principle of legality in banking activity. The actual direction of scientific researches in the conditions of modern realities of the Russian banking sector is defined.

Key words: principle of legality, banking law, financial law, banking activity

Отечественное финансовое право, как и любая другая отрасль права, формируется и развивается в соответствии c основополагающими началами, правилами и требованиями, закрепляющими его наиболее характерные особенности и общее направление развития [1], т.е. в соответствии с принципами, которые носят общеобязательный характер, т.к. напрямую закреплены в нормативных правовых актах или выводятся из норм права построением логических конструкций.

Значение принципов любой отрасли права проявляется в устранении пробелов в законодательстве: как на этапе законотворчества, так и на этапе формирования правоприменительной практики.

Необходимо отметить, что принципы финансового права обладают особенностями, соответствующими предмету отрасли права, но проистекают из общеправовых принципов: гуманизма, справедливости, сочетания убеждения и принуждения, демократии и т.д. Вместе с тем принципы финансового права исполняют роль базиса для принципов подотраслей финансового права, в том числе банковского права.

Нормативная правовая база, регулирующая деятельность банковского сектора, подверглась значительным изменениям в связи с внедрением механизма пропорционального регулирования банковской деятельности и наделением Банка России статусом мегарегулятора, следовательно, принципы банковского права на сегодняшний день оказывают значительное влияние на развитие банковского законодательства Российской Федерации и его применения. Будет логичным предположить, что в таких условиях научные исследования основополагающих начал финансового и банковского права, определяющих направление развития отрасли, является наиболее востребованным и актуальным.

Отправной точкой процесса формирования принципов отечественного финансового права является работа Е.А. Ровинского, который впервые сформулировал принципы советского финансового права с точки зрения финансовой деятельности государства [2]. С переходом от административно-командной системы к рыночной экономике названные принципы претерпели значительные изменения, но сохранили определенную преемственность.

Общеправовые и отраслевые принципы финансового права основываются на Конституции РФ и конкретизируются в нормативных правовых актах финансового права. К ним относятся:

1. плановость финансовой деятельности,
2. законность финансовой деятельности,
3. гласность деятельности государства и органов местного самоуправления,
4. участие гражданского общества в финансовой деятельности,
5. единство финансовой политики и денежной системы,
6. федерализм и равноправие субъектов Российской Федерации,
7. социальная направленность финансово-правового регулирования,
8. приоритет публичных задач с учетом частных интересов граждан,
9. разделение властей [3].

Говоря о значении названных принципов необходимо отметить невозможность их сравнения по степени оказываемого влияния на формирование финансового права и практики правоприменения и выделить основной или ведущий, что объясняется их системностью, взаимозависимостью и взаимодополнением.

Однако представляется возможным выделить ведущий принцип по признаку наиболее явного проявления в практике правоприменения в конкретный период времени. Например, в период c 2015 по 2017 годы включительно Банком России проводился массовый по сравнению с предыдущими периодами отзыв лицензий у кредитных организаций российского банковского сектора. В связи с тем, что отзыв лицензии рассматривается Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» в качестве меры, применяемой Банком России к кредитным организациям, нарушившим федеральное законодательство, нормативные правовые акты или предписания Центрального банка Российской Федерации, можно сделать логический вывод о том, что отзыв лицензий является одним проявлений принципа законности на практике. Для подтверждения или опровержения такого вывода необходимо рассмотреть теоретические основы принципа законности.

Содержание принципа законности раскрывается в строгом соблюдении требований закона всеми участниками отношений. При рассмотрении принципа законности в качестве принципа финансового права необходимо уточнение – строгом соблюдении норм финансового права всеми участниками отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности. Данный принцип вытекает из определения Российской Федерации в качестве правового государства, закрепленного в статье 1 Конституции РФ, и также в том или ином виде содержится в других статьях основного закона Российской Федерации.

В целях раскрытия значения принципа законности в рамках банковского права необходимо учитывать дуалистичность и специфику банковского права. По мнению А.А. Тедеева, принципы банковского права двуедины: с одной стороны они базируются и включают общие принципы организации банковской системы, а с другой – принципы юридической защиты прав субъекта банковского права. К последним учёный относит такие принципы, как законность, справедливость, равный доступ к банковским услугам [4].

Согласно последним диссертационным исследованиям, законность является стержневым и системообразующим началом в системе принципов финансового права, таких, как:

1. приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан,
2. социальная направленность финансово-правового регулирования,
3. федерализм и равноправие субъектов Российской Федерации в области финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления,
4. единство финансовой политики и денежной системы,
5. самостоятельность органов местного самоуправления в образовании, распределении и использовании местных финансов,
6. разделение ветвей власти,
7. участие гражданского общества в финансовой деятельности государства,
8. гласность финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления [5].

В период с 2013 г. по 2017 г. Банк России отозвал лицензии у 332 кредитных организаций, которые впоследствии были вынуждены ликвидировать или реструктурировать бизнес [6]. Среди оснований для применения меры отзыва лицензии, по мнению аналитиков национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», утрата активов, проведение незаконных операций, неплатежеспособность и вывод активов. При этом доля банков, утративших лицензии и осуществлявших незаконные операции, составляла более 50% на протяжении трех лет подряд.

Следовательно, активная «зачистка» Банком России банковского сектора от банков, осуществлявших незаконные операции, в основном направлено на поддержание режима законности банковской деятельности, и в действительности является проявлением принципа законности. Кроме того, утрата или вывод активов и неплатежеспособность являются основаниями для отзыва лицензии исключительно по причине установления соответствующих нормативов ликвидности и активов банка нормативными правовыми актами. Следовательно, применение Банком России меры отзыва лицензии по иным основаниям также относится к реализации принципа законности в финансовом праве.

Кроме того, определение меры «отзыв лицензии на осуществление банковских операций», применяемой Банком России в отношении кредитных организаций, в качестве проявления принципа законности в банковском праве представляется логичным в связи с нормативным правовым регулированием условий и порядка применения данной меры.

Согласно Инструкции [7] Банка России отзыв лицензии осуществляется только по основаниям, предусмотренным статьей 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» и Указанием Банка России [8], которое определяет перечень нарушений, которые могут повлечь за собой отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности, исходя из анализа методов манипулирования кредитными организациями отчетностью в целях её формального улучшения, а также устанавливает состав документов, наличие которых необходимо для документирования нарушения с установлением обязательности для предварительного предъявления к кредитным организациям требования об устранении нарушений. Так к перечню нарушений, связанных с предоставлением кредитной организацией существенно недостоверных данных, относятся:

1. отчетность содержит недостоверные сведения о резервах на возможные потери по ссудам, ссудной и приравненной к ней задолженности и прочие потери, за исключением случая, когда фактический размер резервов превышает установленный Банком России минимум;
2. отчетность содержит сведения о соблюдении банком обязательных нормативов в то время, как фактически они нарушаются кредитной организацией;
3. расчеты обязательных резервов занижены по отношению к установленным нормативным величинам резервов в случае, если в Банке России депонировано кредитной организацией сумма меньше нормативных величин;
4. отчетность скрывает фактическое неисполнение кредитной организации обязательств перед кредиторами;
5. отчётность не подтверждается фактическим наличием материальных ценностей, ценных бумаг и других документов;
6. отчетность указывает на переоценку кредитной организацией активов в порядке, не установленном Банком России;
7. отчетность не содержит сведения о наличии оснований для отзыва лицензии, которые были установлены Банком России;

Подтверждением предоставления недостоверных сведений в отчетных данных считаются следующие документы:

1. отчетность и другие документы, полученные Банком России от кредитной организации при осуществлении возложенных на него функций;
2. акт проверки кредитной организации;
3. документы со сведениями об осуществленных или неосуществленных банком банковских операциях, которые не отражены в его бухгалтерском учете;
4. заключение временной администрации по управлению кредитной организацией;
5. документы, подтверждающие исполнение несвоевременно или не в полном объёме своих обязательств;
6. другие документы, полученные Банком России при осуществлении надзорных функций.

При этом важно отметить, что порядок применения меры отзыва лицензии на осуществление банковских операций содержит исчерпывающий перечень источников информации, которые могут быть использованы Центральным банком Российской Федерации для установления наличия оснований. Данный перечень неразрывно связан с упомянутыми ранее. Сведения о наличии оснований для отзыва лицензии в форме документов могут быть получены:

1. в ходе сбора, обработки и анализа отчетности, предоставленной кредитной организацией;
2. по результатам проверок кредитной организации (ее филиалов)
3. по результатам осмотра предмета залога;
4. по результатам анализа деятельности кредитной организации, проведенного в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам вкладчиков и кредиторов, а также стабильности банковской системы Российской Федерации;
5. из аудиторских заключений о финансовой отчетности;
6. по результатам анализа документации, предоставленной временной администрацией по управлению кредитной организацией;
7. по результатам анализа информации о денежных переводах, осуществленных через платежную систему Банка России;
8. по результатам анализа информации от Федеральной службы по финансовому мониторингу.

Сведения о наличии оснований для применения мегарегулятором отзыва лицензии на осуществление банковских операций, содержащиеся в документах, которые могут быть использованы в качестве источников информации для применения названной меры, в дальнейшем указываются в акте об обнаружении нарушения, который должен содержать следующие сведения:

1. наименование подразделения Центрального банка Российской Федерации, составившее акт об обнаружении нарушения;
2. наименование кредитной организации;
3. информация о нарушениях;
4. информация о должностном лице, составившем акт об обнаружении нарушения;
5. дата составления акта об обнаружении нарушения.

На основании составленного акта принимается решение о применении рассматриваемой меры с учетом финансовой устойчивости кредитной организации, её системного значения, наличия согласованного с Центральным банком Российской Федерации плана по финансовому оздоровлению или плана восстановления финансовой устойчивости кредитной организации.

В дальнейшем на основании принятого решения оформляется предписание о применении меры с указанием:

1. выявленного нарушения;
2. наименование выбранной меры, применяемой к кредитной организации;
3. срок исполнения предписания кредитной организацией в форме даты;
4. срок предоставления отчета кредитной организации об исполнении предписания;
5. период действия применяемых мер.

Подробная регламентация порядка применения меры на уровне нормативных правовых актов исключает возможность использования меры в целях несвойственных Центральному банку Российской Федерации. В частности, необходимость учитывать финансовую устойчивость кредитной организации, её системное значение, наличие согласованного с мегарегулятором плана по финансовому оздоровлению или плана восстановления финансовой устойчивости кредитной организации в определённой мере ограничивает отзыв лицензии на осуществление банковских операций экономической целесообразностью.

Следовательно, отзыв лицензии на осуществление банковских операций не только является одним из проявлений реализации принципа законности на практике, но и соответствует содержанию данного принципа в теории.

Таким образом, можно говорить о существенном влиянии принципа законности в условиях современных реалий российского банковского сектора и необходимости проведения дальнейших исследований принципа законности применительно к осуществлению банковской деятельности в целях выявления актуальных проблем банковского законодательства и его применения в части реализации принципа.

Литература:

1. Алексеев С.С. Общая теория права. // Т. 1. М., 1981. С. 98.
2. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права // М., 1960. С. 21-30.
3. Химичева Н.И. Покачалова Е.В. Принципы российского финансового права как базисные принципы банковской деятельности // Банковское право. 2013. № 6. С. 25.
4. Тедеев А.А. Банковское право: Учебник // Эксмо, 2005. С. 31.
5. Земцова Л.Н. Законность банковской деятельности в системе принципов финансового права: автореферат диссертации // Саратов, 2011
6. Конкуренция в банковском секторе России до и после активизации надзорной политики: Выводы на основе вариации и спреда процентных ставок // Деньги и кредит. 2018. т. 77 №2, С.22-50.
7. Инструкция Банка России от 21 июня 2018 г. № 188-И «О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных статьей 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации(Банке России)”
8. Указание Банка России от 17 сентября 2009 г. № 2293-У «О порядке отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных»