Сейм Латвийской Республики и институт референдума

Сейм (лтш. Saeima) – высший орган законодательной власти, однопалатный парламент Латвийской Республики, вернувший свое историческое наименование. Его деятельность регулируется Конституцией (Главы 2. Сейм и 5. Законодательство), Регламентом работы Сейма 1994 г. (последняя редакция 16.07.2009 г.) и Кодексом этики депутатов 2006 г. (последняя редакция 16.07.2009 г.)[1].

По форме правления Латвия – парламентарная республика. Парламенту отведена ключевая роль в государственном механизме латвийского государства. Являясь единственным органом, полномочия которого исходят непосредственно от суверенного народа, Сейм доминирует в системе органов государства. Именно он избирает Президента Республики и имеет решающее влияние на формирование правительства. Конституция Латвии в полном соответствии с господствовавшей в момент ее принятия доктриной либерально-демократического государства детально прописывает не только порядок формирования, но и систему внутренней организации парламента, статус его членов, законодательную процедуру.

Каждый новый состав правительства должен получить вотум доверия со стороны Сейма. При выражении парламентом недоверия главе правительства в отставку должен уйти весь Кабинет Министров (ст. 59). Парламент активно использует предоставленные Конституцией инструменты контроля за правительством, в числе которых наиболее эффективными можно назвать депутатские вопросы и интерпелляции (ст. 27). По требованию не менее 1/3 депутатов Сейм создает следственные комиссии для рассмотрения конкретного вопроса.

Сейм формируется на основании всеобщего, равного, прямого, тайного голосования по пропорциональной системе[2]. Срок полномочий Сейма после изменений, внесенных в Конституцию в 1997 г., увеличен на год и равен четырем годам. Активное избирательное право принадлежит полноправным гражданам Латвии, достигшим 18 лет, а после достижения 21 года у них возникает и право быть избранными в члены парламента.

Статус депутата Сейма определен в традиционных для европейских конституций стандартах. Депутаты, выступая как представители всей нации, не связаны императивным мандатом и не могут быть отозваны избирателями (ст. 14). Они обладают иммунитетом от судебного, административного и дисциплинарного преследования за голосование или мнения, высказанные в ходе исполнения депутатских обязанностей. Все ограничения депутатской неприкосновенности (арест, обыск, судебное преследование) возможны только после получения согласия на эти действия со стороны Сейма (либо в период между сессиями – его президиума).

В связи с этим заслуживают внимания два положения Конституции, допускающие преодоление депутатского иммунитета. Первое вполне традиционно: застигнутый на месте совершения преступления депутат может быть арестован. А вот второе встречается реже. Конституция допускает привлечение депутата к судебной ответственности в случае распространения им ложных, порочащих честь сведений либо сведений, касающихся частной или семейной жизни. В таком случае депутат может быть привлечен к ответственности, даже если при этом находится при исполнении своих служебных обязанностей; последующая санкция Сейма также не требуется (ст. 28).

Сейм работает в сессионном порядке, причем его заседания могут проводиться лишь при участии не менее 1/2 депутатов.

Допускается совмещение депутатского мандата и членства в Кабинете Министров. Единственным ограничением для депутата Конституция называет запрет на получение заказов и концессий от государства (в т.ч. и на имя другого лица). Все остальные вопросы депутатского статуса решаются в регламенте Сейма.

Конституция не предусматривает возможности самороспуска Сейма. Роспуск парламента может быть инициирован только Президентом. Однако характер взаимоотношений этих органов по Конституции таков, что эта процедура имеет обоюдоострый характер и может стоить Президенту его поста. В полном соответствии с главенствующей ролью парламента вопрос о его роспуске может быть решен только избравшим его народом. По инициативе Президента проводится народное голосование (референдум), и только в случае одобрения решения о роспуске более чем 1/2 его участников Сейм считается распущенным. При ином исходе голосования (более 1/2 голосует против роспуска) со своего поста смещается Президент (ст. 48, 50).

Конституция определяет компетенцию парламента через призму его основной функции – осуществление законодательной власти, поместив соответствующие предписания именно в раздел о законодательстве. Парламент Латвии – орган с относительно определенной компетенцией. При этом Конституция устанавливает сферу исключительных законодательных полномочий Сейма, в пределы которой не может вторгаться второй субъект, наделенный правом осуществлять законодательную власть – народ. Так, на народное голосование нельзя выносить законы о бюджете, о займах, налогах, таможенных сборах, железнодорожном тарифе, воинской повинности, объявлении и начале войны, заключении мира, объявлении и прекращении действия режима исключительного положения, мобилизации и демобилизации, равно как договоры с другими государствами (ст. 73)[3].

Все остальные законопроекты могут быть предметом народного голосования, которое Конституция позволяет использовать и как своеобразный третейский суд в конфликте между государственными органами. Подобная ситуация вполне соотносима с принципом народного суверенитета.

Обратим внимание, к примеру, на механизм, предусмотренный ст. 72 Конституции. Президент Республики наделен правом задержать опубликование закона на два месяца (он также обязан это сделать по требованию не менее 1/3 депутатов). Закон, не подписанный Президентом, может быть вынесен на народное голосование, в ходе которого и решается конфликт между парламентом и Президентом (либо сторонниками и противниками закона среди депутатов). Однако сам референдум может состояться только по требованию не менее 1/10 части избирателей. При этом важно соблюдение следующих процедурных правил: Президент или депутаты могут воспользоваться своим правом лишь в течение семи дней после принятия закона. Избиратели могут инициировать проведение референдума только в течение двух месяцев. При нарушении указанных правил народное голосование не может состояться и закон подлежит безусловной публикации.

Закон может быть отменен, если в референдуме примет участие не менее 1/2 избирателей, участвовавших в выборах последнего состава парламента. При этом Конституция предусматривает два пути, по которым парламент в этой ситуации может защитить свое решение и не допустить отмены закона. Так, Сейм может повторно одобрить закон, но уже 3/4 голосов всех депутатов. Или же он может принять решение о срочности закона (ст. 75). Решение, принятое не менее чем 2/3 голосов, не только блокирует возможность отказать в его опубликовании, но и не позволяет Президенту требовать повторного его рассмотрения, т.е. блокирует право президентского вето.

Наличие механизма референдума в латвийской Конституции представляется весьма эффективным. Очевидно, что так же, как и большинство государств Восточной Европы, Латвия переживает сложнейший процесс становления политических институтов общества; правительственные кризисы здесь – привычное явление. Отношения как между парламентом и Президентом, так и между фракциями парламента, а также парламентом и правительством слишком сложны. Возможность выхода за пределы системы государственных органов для решения конфликта между ними иногда может сыграть и определенную профилактическую роль.

Рассмотренный механизм уже был несколько раз применен. Так, в результате референдума, проведенного в октябре 1998 г. в связи с отказом Президента Гунтиса Ульманиса опубликовать поправки к Закону «О гражданстве», значительно либерализирующие порядок его получения, последние все же вступили в силу.

Предыдущий Президент Республики Вике-Фрейберга приняла решение об отказе в опубликовании принятого Сеймом законопроекта, вносящего изменения в Закон о пенсиях, буквально в первые месяцы после избрания. Так, 5 августа 1999 г. Сейм поддержал правительственные поправки к закону о пенсиях, предполагающие повышение пенсионного возраста, запрет на получение пенсий работающими пенсионерами и отмену ряда социальных льгот (51 голос был подан «за» и 36 – «против» законопроекта). В качестве ответного шага 35 депутатов от оппозиции обратились к Президенту с просьбой о введении в действие механизма ст. 72 Конституции. Партнеры по правящей коалиции еще до окончания двухмесячного срока внесли в Сейм более либеральный вариант поправок. Однако к этому моменту Центральная избирательная комиссия уже назначила дату проведения референдума. В голосовании приняло участие только 25% имеющих право голоса, и его результаты признаны недействительными. Однако показательно, что 95% пришедших на голосование высказались за отмену поправок[4].

Важным документом, регулирующим работу парламента, является Регламент работы Сейма[5]. Он определяет положение и полномочия депутатов и должностных лиц, правила процедуры заседаний, деятельность комиссий, правила формирования бюджета парламента, участие Сейма в законодательной деятельности Европейского Союза, разделение депутатов на фракции и политические блоки.

Согласно Регламенту работы, латвийский парламент состоит из 100 депутатов, избираемых гражданами по 5 округам – Рижскому, Видземскому, Латгальскому, Земгальскому и Курземскому. Установленная периодичность выборов – раз в 4 года (до Шестого Сейма – раз в 3 года), выборы проходят в первую субботу октября (кроме выборов Пятого Сейма). Система выборов – пропорциональная. Для участия в распределении мест список должен преодолеть 5% барьер (до выборов Пятого Сейма этого барьера не было).

«Моральная сторона» работы Сейма регламентирована в т.н. Кодексе этики депутатов[6], принятом в марте 2006 г. В ст. 1 определена главная цель этого документа – «установить высокие стандарты поведения и таким образом повысить доверие общества к Сейму».

Кодекс этики включает в себя принципы профессиональной этики депутатов, которые необходимо соблюдать в отношении к работе, во взаимном общении, а также в отношениях с другими институтами и обществом (ст. 3) Согласно Кодексу, депутаты несут моральную ответственность за свои действия (речи, голосование и др.); они не могут ссылаться на давление со стороны представителей правительства, партий или других лиц, «чтобы оправдать голосование против своей совести». Депутат признает свои ошибки и старается исправить их (ст. 6).

Некоторые статьи Кодекса регламентируют публичные выступления депутата: в публичных высказываниях он должен избегать употребления слов, жестов и других действий, «несовместимых с достоинством Сейма»; депутат опирается на факты, их честную интерпретацию и аргументацию (ст. 7); депутат совершенствует свои навыки речи и государственного языка (ст. 18); депутат воздерживается от выставления себя напоказ на трибуне Сейма как самоцели (ст. 19).

В Кодексе затрагивается и личная жизнь депутата: «в своей личной жизни он не делает ничего такого, что подрывало бы престиж Сейма или вызывало бы сомнения в его способности добросовестно выполнять обязанности депутата» (ст. 20).

Всего, по мнению латвийских историков права, действовало девять Сеймов, включая нынешний («Народный Сейм» времен Латвийской ССР они не признают):

·         Первый Сейм 1922 – 1925 гг.;

·         Второй Сейм 1925 – 1928 гг.;

·         Третий Сейм 1928 – 1931 гг.;

·         Четвертый Сейм 1931 – 1934 гг. (распущен при государственном перевороте К. Улманиса);

·         «Народный Сейм» 1940 г., к выборам допущен только просоветский Блок трудового народа;

·         Пятый Сейм 1993 – 1995 гг.;

·         Шестой Сейм 1995 – 1998 гг.;

·         Седьмой Сейм 1998 – 2002 гг.;

·         Восьмой Сейм 2002 – 2006 гг.;

·         Девятый Сейм с 2006 г.

Действующим Председателем Сейма является Гундарс Даудзе (лтш. Gundars Daudze)[7], от Союза зеленых и крестьян.

Состав действующего Сейма по фракциям:[8]

·         Народная партия — 21, правящая;

·         «Новое время» — 14, правящая;

·         Союз зелёных и крестьян — 17, правящая;

·         Центр согласия — 18, оппозиция;

·         Латвийская первая партия/»Латвийский путь» — 10, оппозиция;

·         «Отечеству и свободе»/ДННЛ — 5, правящая;

·         ЗаПЧЕЛ — 5, оппозиция;

·         Гражданский союз - 7, правящая;

·         Общество за Другую Политику - 2, оппозиция;

·         Беспартийные – 1.

Таким образом, правящая коалиция состоит из 64 депутатов, оппозиция – из 35, 1 беспартийный.

Согласно Регламенту работы Сейма, действуют 16 комиссий:

·         По обороне, внутренним делам и предотвращению коррупции;

·         По иностранным делам;

·         По бюджету и финансам (налогам);

·         По правам человека и общественным делам;

·         По европейским делам;

·         По образованию, культуре и науке;

·         Юридическая;

·         Мандатная, по этике и заявлениям;

·         По национальной безопасности;

·         По запросам;

·         По исполнению Закона о гражданстве;

·         По публичным расходам и ревизиям;

·         Хозяйственная;

·         По социальным и трудовым делам;

·         По народнохозяйственной, аграрной, экологической и региональной политике;

·         По государственному управлению и самоуправлениям.