О необходимости законодательного закрепления понятия «избирательный процесс»

В политико-правовой литературе для описания выборов как длящегося во времени процесса используют несколько понятий - «избирательная кампания», «избирательный процесс», «электоральный процесс», «выборный процесс». Два последних понятий редко используются в правовой литературе.   Гораздо более часто оперируют понятиями «избирательная кампания» и «избирательный процесс». Если термин «избирательная кампания» урегулирован Федеральным законом № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и не вызывает дискуссий относительно трактования его сущности, то понятие «избирательный процесс», хотя и является одним из базовых в избирательном праве, не получило закрепления  в федеральном законодательстве, а его интерпретация в научной среде отличается разнообразием и имеет четко выраженный дискуссионный характер.

Говоря  об избирательном процессе, необходимо отметить, что   в теории избирательного права существует  несколько подходов к определению данного понятия.  Во-первых, избирательный процесс рассматривают как  разновидность юридического процесса  реализации и применения  норм объективного избирательного права. Во-вторых, рассматривают как совокупность  процедурных и процессуальных форм, обеспечивающих проведение избирательной компании. В-третьих,  избирательный процесс рассматривают  в качестве документооборота  основных мероприятий по подготовке и проведению выборов. В-четвертых,  избирательный процесс рассматривают как систему гарантий  формирования и функционирования  институтов и органов публичной власти.

Говоря  об избирательном процессе, необходимо отметить, что   в теории избирательного права существует  несколько подходов к определению данного понятия.  Во-первых, избирательный процесс рассматривают как  разновидность юридического процесса  реализации и применения  норм объективного избирательного права. Во-вторых, его рассматривают как совокупность  процедурных и процессуальных форм, обеспечивающих проведение избирательной компании. В-третьих,  избирательный процесс рассматривают  в качестве документооборота  основных мероприятий по подготовке и проведению выборов. В-четвертых,  избирательный процесс рассматривают как систему гарантий  формирования и функционирования  институтов и органов публичной власти.

Формирование научных представлений о  природе  избирательного процесса как правового явления происходило в постсоветское время. Многие годы советская юридическая наука исходила из существования исключительно гражданского и уголовного процесса, а о конструировании понятия избирательный процесс не могло идти и речи. В 1965 году Ким А.И. впервые сформулировал положение о  процессуальной природе   государственно-правовых   норм   об   организации   и   проведении  выборов представительных органов власти, содержащихся в положении о выборах.[1]

В современной литературе, которая рассматривает вопросы избирательного права и процесса, нет недостатка в рассуждениях относительно правовой дефиниции избирательного процесса. В целом избирательный процесс трактуется в широком и узком значении. В широком смысле избирательный процесс представляют как совокупность действий и процедур, выходящих за рамки избирательной кампаний, которые в избирательном законодательстве могут быть и не предусмотрены, но которые направлены на участие в выборах или их организацию. В качестве примеров таких действий приводят регистрацию партий, общественных объединений, разработку схем избирательных округов, принятие отчетов о расходовании бюджетных средств. В узком значении избирательный процесс рассматривают как синоним понятия «избирательная кампания»^.[2]

Подхода о широкой трактовке избирательного процесса придерживается и Масловская M.B., высказавшая мнение, что «понятие «избирательный процесс» по совокупности действий, процедур и временных рамок шире понятия «избирательная кампания». Избирательный процесс начинается задолго до проведения конкретной избирательной кампании».[3]

Следует особо подчеркнуть, что формирование и фиксация  границ избирательного процесса - весьма сложный вопрос. Связано это с отсутствием легальных  критериев, которые могли бы лечь в основы разграничения общественных отношений на предмет принадлежности их к избирательному процессу.  При решении данного вопроса необходимо учитывать ряд существенных положений.  

Во-первых, нет необходимости доказывать тот факт, что избирательный процесс и избирательное право - взаимосвязанные и взаимообусловленные правовые явления. Веденеев Ю.А. и Миронов Н.М. пишут: «Избирательный процесс как политическое и социальное явление имеет свою юридическую оболочку, юридическую систему - избирательное право».[4] Одна из характеристик избирательного процесса состоит в том, что границы его воздействия ограничены границами действия норм избирательного права.

Признавая право на применение понятия «избирательный процесс» в широком значении, заметим, что данный подход приводит к неконкретности, и подчас к нивелированию  границ избирательного процесса, так как позволяет включать в его рамки широкий спектр общественных отношений, складывающихся по поводу выборов, но никак не связанных непосредственно с порядком избрания. И не входящих в систему юридических норм, именуемую избирательным правом.

Действительно, например, регистрация (учет) избирателей осуществляется за рамками избирательной кампании, но имеет важное значение для проведения выборов. В то же время, такие действия, как регистрация партий в органах юстиции, согласование внутри избирательного объединения кандидатуры на выдвижение, поиск источников финансирования предвыборной агитации и другие действия, хотя и направлены на участие в выборах, но явно находятся за рамками избирательного процесса.

Следующий подход, нуждающийся в анализе, заключается  в раскрытии содержания понятия «избирательный процесс» связан со стремлением рассмотреть его в качестве одной из разновидностей юридического процесса. В частности, ряд авторов обосновывают положение о том, что избирательный процесс является юридическим процессом и обладает всеми свойственными последнему признаками.[5] Масловская М.В. определяет сущность избирательного процесса как одну из правовых форм деятельности компетентных органов государства и органов местного самоуправления, а также разновидность  юридического процесса. [6]

Данная позиция представляется не достаточно аргументированной и не соответствующей природе и сущности избирательного процесса. Нецелесообразность понимания избирательного процесса как разновидности юридического процесса обуславливается некоторыми обстоятельствами.

Во-первых, понятие «юридический процесс» до настоящего времени продолжает вызывать дискуссии, касающиеся неоднозначности определения данного термина. Как верно замечают Баландин В.Н. и Павлушина А.А., «фактически до настоящего времени невозможно однозначно употреблять ни термин «юридический процесс», ни термин «процессуальное право», поскольку оба они с достаточной определенностью в науке не сложились». [7] Обратившись к определениям юридического процесса, несложно обнаружить, что они отражают разные подходы к исследованию данного явления. К примеру, Леушин В.И. определяет юридический процесс как «урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии, документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера».[8] С точки зрения Пановой И.В. «юридический процесс как разновидность социального процесса - это нормативно-властная юридическая деятельность субъектов публичной власти, осуществляемая в процессуальной форме, которая включает в себя судебные и иные процессы в публичных интересах».[9]

Приведенные подходы иллюстрируют, что единая концепция юридического процесса до настоящего времени не сформулирована, а исследование границ юридического процесса, хотя и давно находится в центре научного внимания, только начинает складываться с учетом требований современности. Поэтому рассмотрение избирательного процесса через призму юридического процесса, при отсутствии единых методологических подходов к последнему, некорректно.

Во-вторых, юридический процесс подразумевает урегулированность отношений исключительно правовыми нормами. Среди ученых в сфере избирательного права давно ведется спор относительно того, являются ли юридические обыкновения источником избирательного права или нет. Большинство ученых либо сознательно не признают, либо упускают в своих работах юридические обыкновения в качестве источников избирательного права. Справедливой представляется позиция, согласно которой правовые обыкновения также регулируют избирательные правоотношения.  Ряд авторов в своих работах также к числу избирательных действий относят не только действия, предусмотренные нормативными правовыми актами, но и действия, урегулированные социальными нормами. К числу таких действий вполне обоснованно относят определение тактики ведения предвыборной агитации, взаимоотношения кандидатов с избирательными объединениями, выдвигающими кандидатов в депутаты. Другой пример - формы многих избирательных документов нормативно не зафиксированы, но, как правило, избирательная комиссия разрабатывает их образцы, а субъекты избирательных правоотношений традиционно используют их.[10]

Еще один подход относительно природы и понятия избирательного процесса связан с отождествлением его со стадиями выборов. Ерофеев Д.В. определяет, что «избирательный процесс представляет собой совокупность стадий организации и проведения выборов, обеспечивающих целостность и легитимность итогов голосования и результатов выборов».[11] Думается, что характеристика избирательного процесса как совокупности стадий является хотя и не полной, но наиболее простой в понимании, традиционной и наглядно иллюстрирующей его основную характеристику и суть. Само слово  "процесс" (лат. processus - движение вперед) с точки зрения его лексического значения - это последовательная закономерная смена каких-либо явлений, состояний и т.п., ход развития чего-либо.[12] Исходя из этого, можно сделать вывод, что это понятие ассоциируются в первую очередь с движением, которое совершается в определенном порядке.

Ряд авторов не принимают такой упрощенный подход к пониманию избирательного процесса. Так Князев С.Д. выступил с критикой идеи рассмотрения избирательного процесса как простой совокупности стадий. Он отмечает, что для всестороннего рассмотрения строения избирательного процесса необходимо различать его субъектную, технологическую и институциональную (стадийную) компоненты. Субъектная компонента, по мнению ученого, включает в себя процессуальные права и обязанности субъектов избирательного процесса, технологическая компонента включает в себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний, а институциональную компоненту образуют стадии подготовки и проведения выборов.[13]

Существуют также попытки сформулировать понятие избирательного процесса как составной части политического процесса, представляющего собой все происходящие в стране выборы, как вид политической борьбы, отождествление избирательного процесса с выборами, как форму реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов в рамках последовательности  и совершения избирательных действий и избирательных процедур.

Анализ подходов к  понятию и содержанию избирательного процесса выявляет, что избирательный процесс представляет собой сложное и многогранное явление, анализировать которое даже в рамках правоведческого исследования можно при помощи различных теоретико-методологических подходов.

 В этой связи следует указать на невозможность жесткой формулировки понятия «избирательный процесс». В современной действительности  он не может быть сведен к одному смыслу а, в зависимости от конкретных обстоятельств, предполагает различное содержание. В целом, существующие  позиции не противоречат друг другу. Ученые не столько по-разному понимают избирательный процесс, сколько по-разному расставляют акценты при его описании. Действительно, нельзя не согласиться  с  тем, что избирательный процесс – это   сложная система разнообразных отношений, правовых, (как материальных, так и процессуальных),  политических, финансовых, административных, информационных, связанных с реализацией избирательных прав граждан и организацией и проведением выборов. Избирательный процесс отличается  еще и тем, что все указанные отношения  взаимосвязаны и реализуются в определенной последовательности при конкретном целеполагании.

Избирательное законодательство всех уровней  преимущественно обходит стороной вопрос определения избирательного процесса, и это не случайно. В нормах права, при  существующей юридической технике и традициях юридического языка было бы сложно кратко, но полно по содержанию  охарактеризовать данное явление. Только в рамках юридической науки возможно полноценное конструирование сложных юридически институтов, с подробным описанием и анализом их многоаспектной сущности. В связи с этим, следует  подчеркнуть, что отсутствие  легального понятия избирательного процесса не упущение законодателя, которое необходимо устранить, а  обоснованная  позиция.