К вопросу о сущности предвыборной агитации и ее проекции в правовом регулировании



В статье автор осмысляет конституционно-правовую природу предвыборной агитации,выделяет подходы к пониманию и определению сущности предвыборной агитации как юридической категории в российских традициях юридической мысли и деконструирует её нормативное определение в попытке выявить проблемы выражения сущностных черт предвыборной агитации в квалифицирующих признаках.

Ключевые слова: предвыборная агитация, правовое регулирование предвыборной агитации, сущность предвыборной агитации, конструкция предвыборной агитации, содержание предвыборной агитации, сроки предвыборной агитации, цели предвыборной агитации.

Объемность и многоуровневость предвыборной агитации как политико-правового явления определяет сложность описания его сущности, что уже само по себе обуславливает проблемность правового регулирования агитации. Вместе с тем, практической трансформации её содержания, явившейся неизбежным следствием целого ряда политических, социальных, технологических и даже экономических процессов, так и не сопутствовало реформирование нормативной базы её правового регулирования.

В этой работе мы хотим осмыслить конституционно-правовую природу предвыборной агитации в широком контексте. К законодательным реформам можно подойти с очень разных позиций и с разными целями, любую их ориентацию можно обосновать. История последних изменений в российском избирательном законодательстве вполне очевидно демонстрирует их инструментальный характер в решении законодателем конкретных и, если позволите, тактических задач. Но понимание сущности предвыборной агитации имеет крайне важное значение в построении границ, рамок будущей трансформации правовых норм. И учёт проблем и противоречий её проекции в текущее правовое пространство должен стать частью разработки любых будущих новелл, способствующей органичной их имплементации в правовую и социально-политическую реальность с сохранением целостности её «ткани».

Предвыборная агитация как явление может описываться в категориях очень многих социальных и политических наук. Но и в рамках юридических категорий предвыборную агитацию можно рассматривать в разных смыслах и значениях. В научной среде выделяется, как минимум, три ее «ипостаси» [3; 5].

1. Предвыборная агитация как отдельная стадия избирательного процесса, ограниченная рамками времени.
2. Предвыборная агитация как правовой институт или субинститут [2; 3; 5; 9].
3. Предвыборная агитация как специфическая деятельность субъектов избирательного процесса. В этом же контексте ее можно считать частью политической технологии [3; 5].

Некоторые исследователи, как, например, Н. В. Хачатуров, рассматривают предвыборную агитацию в том числе как соответствующие право и обязанность субъектов избирательного процесса [2]. Указывается, что «под правом на предвыборную агитацию в субъективном смысле следует понимать меру юридических возможностей участвовать в свободном обмене предвыборной политической информацией, что предполагает не только возможность беспрепятственно выражать политические взгляды и мнения, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них». Таким определением автор формулирует важную, как он считает, связь права на предвыборную агитацию с закрепленными в Конституции политическими правами: право на свободу мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать производить и распространять информацию любым законным способом [9]. Однако российский законодатель и Конституционный Суд проводят явную границу между правом на предвыборную агитацию и правом на выражение своих политических взглядов и мнений, предполагая различия в содержании соответствующих действий.

В значении специфической деятельности предвыборная агитация определяется и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Юридическое содержание термина предвыборной агитации установлено законом как «деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)» [7].

В этом определении, как пишет Л. Т. Аглеева, заложена в своих основах конструкция предвыборной агитации, так как ее можно рассмотреть и в значении юридической конструкции избирательного права. Но из всех конструкционных элементов предвыборной агитации нормативное определение указывает нам, в первую очередь, на три квалифицирующих признака и сущностные черты агитации.

Содержание деятельности. Важно отметить, что эта деятельность может носить только информационный характер, т. е. всегда связана с распространением информации. Правомерное побуждение избирателя к определенному волеизъвлению не может осуществляться в форме любой иной, кроме информационной, деятельности.

Закрытый перечень видов такой деятельности в России определяется пунктом 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и не подлежит расширительному толкованию [7]. Интересно, что содержание деятельности стало критерием выделения всех видов, кроме последнего — «деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов». В этом случае критерием стал характер взаимосвязи деятельности с результатом. Причем неочевидна не просто практическая возможность квалификации «способствования», но и значение этой формулировки. Может ли деятельность способствовать созданию отношения уже в процессе ее осуществления? Тогда мера «способствования» — это некая потенция. Или же определить непосредственную причинно-следственную связь между деятельностью и формированием отношения избирателей к кандидату (избирательному объединению) можно только по достижению фактического результата, то есть когда отношение уже сформировано? В таком случае представляется, что «способствовать» деятельность может в совершенно любой степени, даже самой незначительной, и вообще в числе факторов формирования отношения избирателя к кандидату может занимать, например, последнее место, и играть лишь факультативную роль, т. е. может являться совершенно необязательным условием (при наличии иных) формирования отношения конкретного избирателя к конкретному кандидату.

Сроки. Само определение предвыборной агитации называет ими период избирательной кампании. Однако не уточняется, в каком качестве он выступает: конкретных границ «от» и «до», или же пределов, внутри которых могут быть определены иные границы. И только в статье 49 Федерального закона N 67-ФЗ эти иные границы определяются (или конкретизируются) агитационным периодом [7].

Начало агитационного периода, определяемое выдвижением кандидата, наступает позже начала избирательной кампании, порождая для субъектов агитации так называемую «серую зону». Аналогичная деятельность вне пределов агитационного периода или признается незаконной, или не может считаться предвыборной агитацией, что порождает в том числе противоречивость правоприменительной практики. И лишь с учетом практического опыта избирательных кампаний учеными, как пишет Л. Т. Аглеева, был выработан подход, согласно которому деятельность, обладающая агитационными признаками, но осуществляемая в период с момента начала избирательной кампании до выдвижения кандидата, списка кандидатов, предвыборной агитацией не является. Обосновывается данный подход недопустимостью приравнивания по значению понятия «потенциальный кандидат», не являющегося правовым, к законодательному термину «кандидат», и, следовательно, до выдвижения кандидата (списка кандидатов) соответствующая деятельность не может быть признана предвыборной агитацией [10].

При этом общие границы не являются универсальными и могут сужаться в зависимости от формы и канала агитации. Например, «на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях и в сетевых изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени дня, предшествующего дню голосования». Если голосование проводится несколько дней подряд, как на последних выборах в Государственную Думу (17–19 сентября 2021 года), то агитация прекращается «в ноль часов по местному времени первого дня голосования» [7].

Кажется, что не получила должного внимания в исследовательской практике проблема выделения законодателем нескольких видов агитационного периода в зависимости от субъекта агитации. Выделяя агитационный период для избирательного объединения; для кандидата, выдвинутого в составе списка кандидатов; для кандидата, выдвинутого непосредственно, закон игнорирует других субъектов агитации. Например, избирателей, граждан, которые могут выступать не только объектом, но и субъектом агитации. Причем как участвуя в кампании, например, кандидата, так и независимо от него. Эта проблема теряет актуальность, если считать избирательное объединение или кандидата, на которых указывает норма, не непосредственным субъектом предвыборной агитации, а лишь указанием на содержание агитации в зависимости от того, в отношении кого она осуществляется. Но в противном случае сроки проведения агитации остаются неурегулированными для целого ряда субъектов. Такой подход, как представляется, не соответствует принципам ясности и недвусмысленности правового регулирования. Впрочем, порядок осуществления предвыборной агитации гражданами независимо от избираемых субъектов не урегулирован даже в большем объеме.

Цель. Определение предвыборной агитации в терминах Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ формально не называет цель ее обязательным признаком, считая предвыборной агитацией:

– и деятельность, имеющую целью побудить избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них);

– и деятельность, побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них) [7].

Цель агитации, таким образом, ставится в один ряд то ли с фактическим результатом, эффектом деятельности (который может не зависеть от умысла и воли субъекта агитации), то ли с ее содержанием, если слово «побуждающая» указывает на потенцию, определяемую непосредственно в момент осуществления агитации. Это рождает целый ряд логических противоречий и, как указывается многими исследователями и подтверждается правоприменительной практикой, необоснованно «раздувает» понятие предвыборной агитации. Таким образом, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30.10.2003 г. № 15-П, для правоприменителя открывается окно недопустимо широкого усмотрения, что «несовместимо с юридическим равенством, ограничивает свободу массовой информации и право граждан на получение информации, необходимой для формирования свободного волеизъявления на выборах» [12].

Конституционный Суд пытается разрешить возникшие противоречия, однозначно формулируя специальную цель агитационной деятельности — «склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению». Соответственно действия, имеющие такую цель, должны быть обусловлены «объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах» [12].

Однако в данном Постановлении Конституционный Суд формулирует специальную цель агитации в отношении действий организаций, осуществляющих выпуск СМИ, то есть в отношении определенного круга субъектов. При этом определение, квалифицирующие признаки и сущностные черты агитации не должны зависеть от ее субъекта. По крайней мере ни законодатель, ни Конституционный Суд не сообщают нам обратного. Представляется, что такая формулировка специальной цели должна быть справедлива для любого из возможных субъектов агитации. Однако, как указывает Е. И. Колюшин, в отношении кандидатов судебная практика квалификации действий как информационных или агитационных «колеблется между презюмированием агитационной цели в силу факта появления материала, действия во время избирательной кампании и необходимостью доказывания наличия агитационной цели» [1]. Подходы к определению наличия агитационной цели тоже вариативны. Например, Верховный Суд РФ в определении от 17 сентября 2002 г. (дело № 53-Г02–21) приходит к выводу, что о наличии такой цели может свидетельствовать совокупность фактов, изложенных в листовке, в их последовательности, когда за положительными сведениями о деятельности кандидата следует информация о его выдвижении и поддержке неким кругом лиц. Хотя прямых призывов к голосованию за кандидата листовка не содержит, и будучи обособленными, размещенными на разных носителях два эти сообщения могли не содержать в себе достаточно признаков, квалифицирующих их как агитационные [1].

Широкий спектр целей предвыборной агитации формулируют в своей работе С. В. Большаков и А. Г. Головин:

– «побуждение избирателей к голосованию за конкретных канди­датов, списки кандидатов (и соответственно против остальных кандидатов, списков кандидатов);

– доведение до сведения избирателей (в наиболее выгодном свете) информации о предвыборной программе конкретного кандида­та, избирательного объединения, о личных качествах, перспек­тивах избрания конкретного кандидата, его преимуществах по сравнению с иными кандидатами;

– доведение до сведения избирателей (в наименее выгодном свете) информации о предвыборных программах иных кандидатов, избирательных объединений, о личных качествах, перспективах избрания иных кандидатов, их недостатках по сравнению с под­держиваемым кандидатом;

– обеспечение надлежащей социальной поддержки конкретных кандидатов, избирательных объединений» [3].

Если рассматривать подобную постановку целей агитации в аспекте их отношения к ожидаемому субъектом агитационной деятельности результату (а в конечном итоге это голосование избирателя в день выборов), в структуре их формулировки можно обнаружить внутреннее противоречие. Как справедливо указывает И. А. Симоненко, для его снятия «побуждение в структуре агитационной деятельности следует понимать одновременно в двух аспектах — как промежуточную цель и как средство. Выступая первоначально в качестве цели агитационной деятельности, в момент своей реализации побуждение сразу же трансформируется в средство достижения конечной цели — участия избирателя в голосовании» [15].

Обеспечение социальной поддержки, в свою очередь, может быть лишь целью низшего порядка по отношению к побуждению избирателей к голосованию. Пассивная поддержка не обязательно конвертируется в активную в день выборов: избиратель может по разным причинам просто не дойти до избирательного участка. Доведение же до сведения избирателей информации о любых характеристиках кандидата как личности или политического актора, на наш взгляд, вообще нельзя назвать целью агитации вне зависимости от уровня в системе иерархии целей. Во-первых, сама формулировка «доведение до сведения» подразумевает лишь действие субъекта, никак не отражая изменение состояния объекта агитационной деятельности. Во-вторых, подобное сужение целей до использования в их формулировке конкретных характеристик (предвыборная программа, личные качества, перспективы избрания, преимущества или недостатки) не позволяет определению соответствовать реальной полноте понятия. Помимо описанных в предвыборной агитации активно используются и иные средства, а описанные в то же время могут не использоваться.

Характер этого комплекса проблем законодательного определения предвыборной агитации, как мы видим, не только технический. Противоречия кроются в нормативном выражении сущности предвыборной агитации, что выводит их последствия далеко за рамки правоприменения. Будучи фундаментальным для целого комплекса правовых норм, нормативное определение предвыборной агитации в текущем виде распространяет эти противоречия на всю систему правового регулирования. И для предотвращения кратного роста объема их негативного влияния любую будущую реформу правового института (субинститута) предвыборной агитации следует проводить не фрагментированно, а системно и последовательно, начиная с базовых для института понятий.

Литература:

1. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений: монография / Е. И. Колюшин. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020. https://znanium-com.ezproxy.ranepa.ru:2443/catalog/document?id=353212 .

2. Попова, О. О. Институциональный подход к исследованию предвыборной агитации / О. О. Попова // Конституционное и муниципальное право. — 2016. — № 6. — С. 57. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=26211692 .

3. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации / С. В. Большаков, А. Г. Головин. М.: Весь мир, 2007. — 301 с. — Режим доступа: https://www.rcoit.ru/upload/iblock/cc5/informacionnoe_obespechenie_viborov_i_referendumov.pdf

4. Информирование избирателей как гарантия реализации активного избирательного права граждан в Российской Федерации: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Д. А. Реут. М.: Российский государственный социальный университет, 2015. — 225 с. — Режим доступа: https://www.agprf.org/userfiles/ufiles/facultety/aspirant/diss/2016/reut.pdf .

5. Андреева, Л. А. Перетягина, Л. В. К вопросу об агитации в избирательном процессе / Л. А. Андреева, Л. В. Перетягина // Вопросы современной юриспруденции. — 2016. — № 10 (60). — С. 52. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-ob-agitatsii-v-izbiratelnom-protsesse/viewer .

6. Архирейская, Т. Ю. Конституционно-правовые пределы ограничений предвыборной агитации в Российской Федерации / Т. Ю. Архирейская // Труды Оренбургского института (филиала) Московской государственной юридической академии. — 2016. — № 30. — С. 5. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=27716614 .

7. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 28.06.2022) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2002. № 106.

8. Персаев, А. З. Зураев, А. М. О разграничении понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» / А. З. Персаев, А.М, Зураев // Актуальные проблемы права. — 2019. — С. 259. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=38218020

9. Аглеева, Л. Т. Основы правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации / Л. Т. Аглеева Л. Т. // Избирательное право. — 2006. — № 4. — С. 2. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/osnovy-pravovogo-regulirovaniya-predvybornoy-agitatsii-v-rossiyskoy-federatsii/viewer .

10. Аглеева, Л. Т. Особенности правового регулирования сроков предвыборной агитации / Л. Т. Аглеева Л. Т. // Конституционное и муниципальное право. — 2016. — № 3. — С. 27. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=25664772 .

11. Федоров, В. В. Особенности предвыборной агитации в российском законодательстве / В. В. Федоров // Известия высших учебных заведений. Уральский регион. — 2016. — № 3. — С. 38. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=27200049 .

12. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова» // Российская газета. 2003. № 221.

13. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2005 N 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета. 2005. № 260.

14. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2006 N 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области» // Российская газета. 2006. № 131.

15. Предвыборная агитация как стадия избирательного процесса в Российской Федерации: магистерская диссертация / И. А. Симоненко. Томск: Национальный исследовательский Томский государственный университет, 2018. — 88 с. — Режим доступа: http://ui.tsu.ru/wp-content/uploads/2018/07/Симоненко-Илья-Андреевич.pdf .