В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ содержится положение, в соответствии с которым «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» [1]. Однако, несмотря на развитие множества демократических политико-правовых институтов в современной России, административные суды, в качестве отдельной части системы судебной власти, созданы не были. В свою очередь рассмотрение подавляющего большинства административных дел отнесено к ведению судов общей юрисдикции. Разрешение определенной категории административно-правовых споров, касающихся экономических интересов организаций и граждан и относящихся к осуществлению предпринимательской и иной экономической деятельности, осуществляется арбитражными судами. В ст.26 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» содержатся положения, которые предусматривают возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, учреждение которых возможно только путем внесения изменений и дополнений в настоящий ФКЗ [2]. Статус последних также должен быть установлен федеральным конституционным законом.
Острой проблемой судебной системы в РФ является перегруженность судов общей юрисдикции. В России в самом начале 21 века на одного судью приходилось 9500 жителей, а в Германии – 4000. С тех пор были внесены некоторые изменения в законодательство, призванные улучшить ситуацию: нормативная численность жителей на участке мирового судьи была уменьшена с 30 до 15–23 тысяч человек. Однако расписания на дверях судебных залов, где на слушание одного дела отводится 5–15 минут, свидетельствуют, что меры эти оказались недостаточно эффективными. На районные суды нагрузка меньше, но и она остается весьма существенной. Ну, а поскольку провести заседание в течение 5 минут можно только при неявке сторон, задержка начала слушаний на 1,5–2 часа отнюдь не редкость, по крайней мере, в московских судах. Перегруженность судов не только препятствует качественному и своевременному разрешению споров, но и существенно затрудняет доступ к правосудию. Человек, не имеющий возможности часами прогуливаться в коридорах судебного присутствия, ожидая заседания, вынужден либо нанимать юриста даже тогда, когда мог бы представлять свои интересы самостоятельно, либо отказываться от обращения в суд.
Данные статистики, представленные Верховным судом РФ, свидетельствуют, что только в 1999 г. судами общей юрисдикции было рассмотрено около 2 млн. дел об административных правонарушениях, а также жалоб о нарушении конституционных прав граждан, в том числе: 3899 дел по жалобам о признании правовых актов незаконными; 13455 жалоб на действия должностных лиц, коллегиальных органов власти, управления, общественных объединений; 83427 жалоб на нарушения налогового законодательства; 2320 жалоб на нарушения избирательных прав. За тот же период Верховным Судом РФ рассмотрено 286 дел указанной категории [3, с. 11].
Эта статистика свидетельствует о том, что в России в судах общей юрисдикции достаточно велико количество исков о признании незаконными индивидуально-правовых актов принятых органами исполнительной власти, о признании неправомерными действий или бездействий органов публичной власти и должностных лиц, превышающих свои служебные полномочия и ограничивающих граждан в реализации их законных прав. При этом, необходимо отметить, что суды общей юрисдикции не могут «оперативно реагировать на обращения граждан о защите их прав от неправомерных действий и решений органов публичной администрации, и количество таких обращений имеет тенденцию к существенному росту, особенно в сфере муниципальной власти». С каждым годом увеличивается число жалоб «на коллегиальные решения органов власти, управления и общественных объединений», на неправомерное наложение административных взысканий [4, с. 86]. Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев также видит решение проблемы перегруженности судов в создании подсистемы административных судов в рамках системы судов общей юрисдикции, к ведению которых в соответствии со ст.126 Конституции РФ отнесено рассмотрение административно-правовых дел – «административный суд не чья-то прихоть, а требование Конституции, не исполненное, кстати, с 1994 года» [5].
Вопрос о формировании административных судов в России поднимался в юридическом сообществе в ходе обсуждения Гражданско-процессуального кодекса РФ, но было признано, что, хотя и существует некоторая самостоятельность по категориям дел, вытекающих из административно-правовых отношений, тем не менее, они не обладают принципиальными особенностями правовой природы. Нельзя согласиться с представленной точкой зрения: дела, вытекающие из административных правоотношений, существенно отличаются от правоотношений гражданских и требуют от судей совершенно иного подхода при рассмотрении дел ввиду специфики предмета и метода административного права.
Необходимо рассмотреть отличия административного судопроизводства от гражданского.
Во-первых, в административном судопроизводстве одной из сторон в процессе всегда будет субъект, наделенный публичной властью, тогда как в гражданском упор делается на равенство сторон в процессе, и, как правило, стороны – носители частноправовых интересов.
Во-вторых, именно это неравенство сторон в процессе требует защиты частного лица, которое a priori является более слабым относительно властного субъекта. Целесообразно было бы ввести для последнего презумпцию вины, тем самым оставить за ним бремя доказывания и, следовательно, уравновесить таким образом положение сторон. Административный суд должен будет выполнять «активную (инквизиционную) роль: оказывая помощь гражданину, обратившемуся в суд с жалобой (административным иском) на решение или действие органа публичной администрации» [6, с. 80]. При этом данный суд следует наделить правомочием собирать доказательства по собственной инициативе.
Зачастую неправомерные отказы в государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (что лишает граждан права заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица) и другие административные барьеры, мешающие гражданам создать свой бизнес – все это имеет серьезные последствия для экономики нашей страны. Как известно, в развитых странах малый и средний бизнес генерирует порядка 70 и больше % ВВП, а также 95 % населения так или иначе заняты в этом секторе. Для сравнения в России эти данные соотносятся как 21% и 22% соответственно. Все это еще и еще раз показывает, что порой именно право, точнее правовое регулирование, оказывает решающее воздействие на экономический рост.
Бюрократизм при рассмотрении законных предложений, заявлений и жалоб граждан; грубое нарушение законодательства в области образования, охраны здоровья населения, социального обеспечения; неправомерное привлечение граждан к административной ответственности и т.д. – одни из самых часто встречающихся на практике нарушений, в осуществлении своих полномочий различных органов исполнительной власти и должностных лиц.
Все вышеперечисленное приводит нас к тезису о необходимости введения административных судов. Казалось бы, почему же их давно уже не ввели, если это такой эффективный правовой институт, ведь в 2000 г. Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу РФ проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации»
Данный законопроект вызвал множество споров среди юридического сообщества, стал объектом критики депутатов Государственной думы, настаивавших на его заказном характере, в частности утверждалось, что под вывеской административных судов будут скрываться специальные суды по особо важным делам со специально отобранными судьями. Цель этой реформы: изъять из обычных судов дела, решение по которым должно быть заранее известно центральной властью.
Надо объективно отметить, что законопроект недоработан и в таком виде, в котором он существует на сегодняшний день, к принятию не годится. Но, мой взгляд, это должно не столько уводить от идеи создания административных судов, сколько приводить к намерениям о совершенствовании существующего проекта или создания нового. Для того, чтобы выбрать из этих двух возможностей, я предлагаю его проанализировать и выделить в итоге те сущностные моменты, которые при любом исходе должны остаться.
Цель создания административных судов в проекте не формулируется. Также отсутствуют и полноценные нормы-дефиниции относительно природы административной юстиции. Представляется необходимым расширить эту часть и включить следующее определение: административная юстиция определяется как институт судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванный обеспечивать права и свободы человека и гражданина. Иначе говоря, данная юстиция связана с рассмотрением спора об административном праве, вследствие чего обязательным его участником выступает орган исполнительной власти; она нацелена прежде всего на защиту прав и свобод граждан.
Вызывает сомнение приведенный в проекте перечень дел, именуемых административными. В первую очередь, бросается в глаза, что административные суды не рассматривают дела об административных правонарушениях. Собственно говоря, уже после этого тезиса законопроект можно было перестать читать и поразиться абсурдности предложений автора этого проекта. Но поскольку стоит задача комплексного анализа этого документа, то необходимо оценить и другие его положения.
Итак, с одной стороны, административные суды рассматривают дела о проверке правовых актов Президента РФ, законодательных органов субъектов Федерации, избирательных комиссий, разрешают споры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, между органами государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ, а с другой, вне юрисдикции названных судов находятся финансовые, таможенные и иные споры, вытекающие из административных правоотношений.
В целях преодоления негативных тенденций в рассмотрении административных дел Верховный Суд РФ предлагает создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с существующим административно- территориальным делением страны. Для этого предлагается сформировать систему федеральных окружных административных судов в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта РФ. Кроме того, предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и при необходимости создать соответствующие коллегии в судах областного уровня. Судебная коллегия по административным делам Верховного суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции, например, такие дела: об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ и т.д. Проверку законности и обоснованности решений, вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ.
В законопроекте предполагается также, что функции административной юстиции будут выполнять мировые судьи, но подсудность их дел вообще не определена.
Согласно этим проектам к административным делам относятся дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений.
Изучение указанного выше законопроекта дает основание высказать ряд критических замечаний. Так, вызывает сомнение предложение о создании межрайонных административных судов. По сути дела они отделяются от населения, а ведь главная задача этих судов - обеспечить охрану прав граждан от действия публичной администрации. В законопроекте не определено, какие функции будут выполнять окружные суды по отношению к коллегиям по административным делам судов субъектов РФ; применительно к статусу граждан создание окружных судов еще более отдаляет граждан от правосудия: суды субъектов РФ включены в систему административной юстиции, их независимость от региональных властей должна осуществляться прежде всего путем финансирования и создания достаточных материально-технических условий за счет средств федерального бюджета и организационного и кадрового обеспечения со стороны территориального управления Судебного департамента при Верховном суде РФ. Видимо, нецелесообразно наделять функциями контроля за актами (решениями) и действиями местной администрации мировых судей. Система мировой юстиции находится в стадии становления, у мировых судей весьма обширный объем компетенции. Надо учитывать и территорию судебного участка, которая сравнительно невелика по отношению к существующему административно-территориальному делению. Кроме того, мировые судьи не являются федеральными.
Понятно, что специализация судебных составов связана с необходимостью глубокого изучения и правильного применения судьями довольно широкого массива законодательства, используемого для рассмотрения определенной категории дел в сфере управления. Вследствие сложности названной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого профессионализма. Но, поскольку основная масса дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить сложно.
Таким образом, естественным продолжением укрепления судебной власти как третьей власти в государстве было бы учреждение системы административных судов, которая может иметь структуру, предложенную Верховным Судом РФ, может быть скопирована с системы построения судов общей юрисдикции путем вычленения специализированных коллегий (палат), созданных на первом этапе в судах общей юрисдикции всех уровней для рассмотрения административных споров. При этом следовало бы четко определить подсудность конкретных видов дел судам соответствующих инстанций и процедуру рассмотрения этих дел.
Представляется логичным выделить в законопроекте Общую и Особенную части. В свою очередь, в Общей части определить основные понятия и принципы административного судопроизводства, предметную и территориальную подсудность дел, правовой статус участников производства, систему доказательств, процессуальные сроки, систему судебных инстанций. В Особенной части указать специфику рассмотрения дел отдельных категорий, в том числе избирательных споров, дел об оспаривании законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, об обжаловании индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов администрации, актов и действий налоговых органов и органов налоговой полиции, актов и действий таможенных органов и т.п.
В качестве оснований для обращения гражданина или юридического лица в административный суд было бы целесообразно использовать формулу Закона РФ от 27.04.1993 №4866 - 1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Такое обращение возможно, если соответствующим правовым актом или действием (бездействием):
· нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы заявителя;
· созданы препятствия осуществлению заявителем его прав, свобод и охраняемых законом интересов;
· не обеспечены необходимые условия для реализации прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителя.
Формой обращения за судебной защитой в публично-правовом (административном) споре может быть административный иск. При этом должны быть определены разновидности административных исков, в зависимости от которых будут предусмотрены виды судебных постановлений и правила их исполнения:
· о признании нормативного правового акта публичной администрации (органа исполнительной власти, органа местного самоуправления), нарушающего права и свободы человека и гражданина, не соответствующим закону;
· об отмене или изменении индивидуального административного акта и восстановлении нарушенного права гражданина или объединения граждан;
· об издании (принятии) индивидуального административного акта в целях реализации права гражданина в конкретном правоотношении;
· о признании конкретного юридического факта в качестве основания возникновения, изменения или прекращения публично-правового (административного) статуса гражданина.
Как уже говорилось выше – суд должен занять активную позицию в процессе (в целях выравнивания положения сторон). Также немаловажное значение имеет установление процессуальных сроков административного судопроизводства – они должны быть сокращенными (это вытекает из природы административных правоотношений и сущностно наполняет содержание реформы по созданию административных судов). Однако эти сроки не должны быть универсальными - более целесообразно было бы предусмотреть предельные сроки начала рассмотрения дела, исходя из специфики спорного публично-правового (административного) отношения. Например, споры, связанные с нарушениями избирательного законодательства, требуют в определенных случаях немедленного рассмотрения. Краткие процессуальные сроки могут быть предусмотрены относительно фактов неправомерного административного задержания, изъятия документов, транспортных средств и т.п. Тем не менее, во всех делах срок подготовки дела к слушанию не должен длиться более 1 месяца. Актуальным остается вопрос, который неоднократно обсуждался в юридической литературе. Речь идет о том, как далеко должны распространяться границы контроля суда в сфере публичной власти при оценке решения или действия органа или должностного лица: признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта? Можно утверждать, что суду не следует предоставлять права исследовать причины и основания (помимо юридических), на которых основано принятие акта. Такое право означало бы "вторжение" в сферу компетенции иной ветви власти, имея в виду осуществление соответствующим органом предоставленных ему законом полномочий. Могут ли суды, вынося решение о признании акта недействующим, внести в этот акт необходимые с точки зрения суда изменения? Видимо, признание за судом подобных прав поколебало бы принципы разграничения компетенции между ветвями государственной власти.
В заключение, еще раз хотелось бы отметить, что без усложнения судебной системы невозможно эффективное развитие множества общественных отношений: экономических, социальных и др. Поэтому формирование специализированных судов (в контексте моей темы – административных) – это объективное требование времени. В частности, эта реформа довольно позитивно отразится на развитии предпринимательства в России. Как уже говорилось выше, сейчас именно коррупционная составляющая экономики (а не организованная преступность, как в 90е годы) является основным тормозом развития малого и среднего бизнеса в нашей стране. Независимые от местной администрации административные суды обеспечат эффективную, оперативную и полноценную защиту интересов предпринимателей.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. – 2009. – N 4. – Ст. 445.
2. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.01.1997, N 1, ст. 1.
3. Салищева, Н.Г.; Хаманева, Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство / Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева // Государство и право. – 2002. – № 1. – С. 11.
4. Старилов Ю. Административная юстиция: итоги дискуссии и проблемы законотворчества // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 3 (40). 2002 г. с.86.
5. Судейская мантия не каждому по плечу: Беседа с Председателем Верховного Суда РФ В. Лебедевым // Российская газета. 2000. 23 ноября.
6. Салищева Н. К проблеме формирования административного судопроизводства в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 3 (40). 2002 г. с.80.
