Актуальные проблемы противодействия коррупциогенным факторам в организационно-правотворческой сфере органов местного самоуправления



В настоящее время в Российской Федерации проводится активная работа в области формирования эффективного механизма противодействия коррупционным явлениям. В целом, как полагает автор, нормативная правовая и организационная основы, разработанные государством в целях противодействия коррупции на уровне разработки и принятия нормативных правовых актов, представляются достаточно эффективными, что можно подтвердить официальными данными статистики органов юстиции, полученными в ходе проведения антикоррупционной экспертизы и позволяющими «увидеть реальную картину» уровня коррупциогенности нормативной правовой политики, проводимой органами исполнительной власти.

Так, в отдельно взятый период («с 1 января по 1 июня 2016 г.) территориальными органами министерства юстиции Российской Федерации проводилась антикоррупционная экспертиза, в ходе которой оказались проверенными 56 тысяч 898 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, причем в 587 актах выявлено 966 коррупциогенных факторов».

Как мы видим, коррупциогенный фактор был выявлен приблизительно в 1 % проверенных документов. Как отмечено в соответствующем отчете, «заключения территориальных органов Минюста России по результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ направлены в органы государственной власти, принявшие их, а также в органы прокуратуры. По результатам рассмотрения указанных заключений в период с 1 января по 1 июня 2015 г. устранен 321 коррупциогенный фактор в 177 нормативных правовых актах. В 351 акте из числа выявленных в предыдущих отчетных периодах устранено 532 коррупциогенных фактора.

Однако, при этом в 644 актах коррупциогенные факторы так и не были устранены. Среди наиболее характерных коррупциогенных факторов, выявленных в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, являются, с точки зрения Минюста России широта дискреционных полномочий (25 %), отсутствие либо неполнота административных процедур (18 %), наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права (12 %), принятие нормативного правового акта за пределами компетенции (12 %), нормативные коллизии (10 %) [10].

Представляется, что процесс формирования правовых основ противодействия коррупции, был заложен в Федеральном законе от 25 декабря 2008г. «О противодействии коррупции» (далее — Антикоррупционный закон) [14]. Вместе с тем, важно отметить то обстоятельство, что в действующем законодательстве определение понятию «коррупция» дано, а вот категория «коррупциогенных фактор» в широком понимании отсутствует, что, по мнению автора, является значительным упущением законодателя. Вместе с тем, попытка придать смысловую юридическую нагрузку понятию «коррупциогенный фактор» в настоящее время, все же, реализована применительнок сфере нормотворчества (ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», далее — Закон об антикоррупционной экспертизе) [13].

Коррупциогенный же фактор, по сути, выступает причиной, явной предпосылкой возникновения криминального феномена коррупции в любой сфере государственной политики. Поэтому логичным представляется дополнение ст. 1 Антикоррупционного закона п. 5 следующего содержания: «Коррупциогенный фактор — объективное нематериальное явление реальной действительности, влекущее возникновение криминального феномена коррупции».

Следует отметить, что в целях борьбы с коррупцией в настоящее время действующим законодательством утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [9] (далее — Постановление № 96).

Как отмечает М. С. Бахтина, антикоррупционная экспертиза, как метод борьбы с коррупцией, в том числе, в сфере принятия уполномоченными лицами органов местного самоуправления муниципальных правовых актов и их проектов по праву является одной из наиболее положительных мер, направленных на профилактику и предупреждение коррупционных преступлений [1].

Также следует отметить, что в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 6 Антикоррупционного закона, среди мер профилактики коррупции, помимо иных «рычагов», необходимо выделять возможность применения такой меры, как антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

В научной литературе распространена позиция, согласно которой цель антикоррупционной экспертизы — это выявление коррупциогенных факторов и их последующее устранение в правовых актах и их проектах [5]. Закон об антикоррупционной экспертизе в ст. 1 называет устранение коррупциогенных факторов одной из целей антикоррупционной экспертизы.

Автор не согласен с данной позицией, так как по его мнению, окончательной целью антикоррупционной экспертизы является не устранение коррупциогенности нормативных правовых актов и (или) их проектов, а выявление коррупциогенных факторов, для чего необходимо:

– установить в нормативном правовом акте коррупциогенные факторы и нормы (дефекты норм), создающие возможности совершения коррупционных действий и (или) принятия решений;

– дать рекомендации по устранению коррупциогенных факторов в виде извлечения из текста коррупциогенных норм или в виде их коррекции.

При этом под рекомендациями по устранению коррупциогенных факторов понимается не самоустранение, а только вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта) или о необходимости его отмены, отклонения или доработки.

В задачи проводимой антикоррупционной экспертизы входит непосредственное формулирование норм, изменяющих и (или) дополняющих нормативный правовой акт. Эксперт обязан только предложить изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм с тем, чтобы устранить коррупциогенный дефект из анализируемых норм, но не устранять его. Это уже задача органа или должностного лица — разработчика нормативного правового акта (его проекта).

В связи с этим, необходимо различать выявление коррупциогенных факторов (осуществляется в ходе антикоррупционной экспертизы) и последующее их устранение (осуществляется действиями государственных или, применительно к настоящей статье, муниципальных органов, их должностных лиц, издавших акт).

Устранение коррупциогенных факторов в правовых нормах, как считает Н. В. Мамитова, возможно только в процессе нормотворческой деятельности органа, принявшего акт (нормотворческого органа), либо реализации правоохранительных функций уполномоченными государственными органами, в том числе органами прокуратуры. По своей сути устранение коррупциогенных факторов в нормах права направлено на повышение эффективности правового воздействия на общественные отношения и обеспечение единства правового пространства [6].

Обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов установлена Законом об антикоррупционной экспертизе.

В деятельности органов местного самоуправления целью такой экспертизы является выявление коррупциогенных факторов в муниципальных нормативных правовых актах, проектах муниципальных нормативных правовых актов и их последующее устранение [2].

В настоящее время порядок и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов утверждены Постановлением № 96. На основании п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе в полномочия органов местного самоуправления входят принятие и утверждение порядка проведения указанного вида экспертизы. В Порядке проведения экспертизы, утверждаемом на уровне компетенции конкретного муниципального образования, определяется процедура ее проведения, а так же, как правило, отражены следующие положения:

– цель принятия порядка проведения антикоррупционной экспертизы — выявление коррупциогенных факторов и последующее их устранение;

– правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы — Антикоррупционный закон, Закон об антикоррупционной экспертизе, Постановление № 96, устав муниципального образования.

Среди муниципальных правовых актов, в отношении которых может проводиться антикоррупционная экспертиза, следует выделять:

– устав муниципального образования (с решениями о внесении изменений и дополнений);

– решения, принятые путем проведения местного референдума и оформленные в виде правовых актов;

– решения представительного органа муниципального образования, (постановления и распоряжения главы муниципального образования в области соблюдения прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, которыми регламентируются полномочия органов местного самоуправленияпо предоставлению бюджетных средств муниципального образования, государственной (муниципальной) собственности, муниципальной службы и т. д.

Подробный перечень коррупциогенных факторов содержится в Постановлении № 96, причем указанный перечень является исчерпывающим, что подтверждается и судебной практикой (Определение Верховного Суда РФ от 16.03.2011 № 33-П1–5 [7]).

Если в ходе проведения экспертизы выяснится, что определенный правовой акт органов местного самоуправления не содержит конкретного срока для принятия решения должностным лицом, равно как и имеет место неопределенность в сроке, следует вести речь о широте дискреционных полномочий как разновидности коррупциогенного фактора. Важным недостатком, по мнению автора, выступают формулировки «в разумный срок», «в установленный период» не содержащие строгой конкретики.

Правовой же акт должен содержать не только указания на конкретные сроки, но и детализировать процедуры, основания и условия для принятия решений(совершения действий). Условие для принятия решения всегда связано с определенными обстоятельствами, а основанием для принятия решения является конкретный повод.

К примеру, в число норм, содержащих коррупциогенные факторы в нормотворческой деятельности муниципальных органов, следует, например, включить:

– «распоряжение главы администрации муниципального образования о постановке заявителя на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении (об отказе в принятии на учет) направляется заявителю в разумный срок»;

– «по итогам рассмотрения документов специалист органа местного самоуправления готовит заключение (в течение какого срока?) об их соответствии или несоответствии требованиям, по которым заявитель может быть принят на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении».

Отметим, что в первой формулировке срок направления заявителю распоряжения подлежит установлению специалистом по собственному усмотрению, что фактически порождает коррупциогенный фактор. Более корректным, по мнению автора, будет изложение формулировки с внесением конкретики: «...направляется заявителю в срок до трех рабочих дней с даты подписания».

Второй формулировкойне предусмотрен срок подготовки заключения, что однозначно, по мнению автора, позволяет усмотреть в ней признаки коррупциогенности. Устранение указанного недостатка возможно, как полагает автор, например, путем следующей регламентации соответствующей части нормы: «По результатам рассмотрения документов уполномоченным специалистом органа местного самоуправления в трехдневный срок с даты их получения готовится заключение об их соответствии (несоответствии) требованиям, с учетом которых, заявитель может быть принят на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении по основаниям, указанным в пункте 11 настоящего регламента».

Следует сказать, что на практике имеют место быть случаи, когда в административных регламентах устанавливаются неоправданно длительные периоды времени (например, более двух — трех месяцев) для совершения того или иного действия без установления процедуры (например, при составлении актов и т. п.) [4].

Полагаем, что при этом высока вероятность возможности трансформации указанного увеличения продолжительности сроков принятия решения либо совершения действия в течение неопределенного периода в коррупциогенный фактор.

Так, коррупциогенной, с позиции автора, является норма, изложенная в следующей формулировке: «В случае направления запроса другим государственным органам, органам местного самоуправления либо должностным лицам, глава администрации муниципального образования обладает правом продления срока рассмотрения обращения, с уведомлением о продлении данного срока лица, которое направило обращение». Подобные нормы необходимо корректировать в пользу внесения конкретики в сроки принятия важных организационно-правовых решений: «срок рассмотрения обращения может быть продлен не более чем на 30 календарных дней…»

Коррупциогенность же, к примеру, правовой природы нормы, при которой «заявителю может быть отказано в признании жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания и индивидуального жилого (многоквартирного) дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции», усматривается в отсутствии перечня оснований, по которым заявитель может получить отказ в данной услуге.

Рассмотренные выше примеры отражают присутствие коррупциогенных факторов, преимущественно, в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Злоупотребление же правом заявителя органами местного самоуправления (их должностными лицами) заключается в отсутствие четкой регламентации прав граждан и юридических лиц и носит в большей степени организационный характер присутствия коррупциогенности в действиях уполномоченных органов (их должностных лиц). Проявляется это в том, что заявителю предоставлено право выбора способа совершения действий в ходе проведения конкретной административной процедуры. Недопустимо также согласование с заявителем сроков получения услуги или перечня документов, необходимых для получения той или иной услуги, и т. п.

Возвращаясь к проблемам формулировки отдельных положений правовых актов, способными породить коррупциогенные факторы, следует отметить, что, исходя из правил юридической техники, термины, которые используются в сфере правоотношений, должны обладать индивидуально определенной смысловой нагрузкой. Любой нормативный правовой акт необходимо оценивать с позиций четкости, конкретики и ясности изложения формулировок и терминов. Как отмечает П. А. Кабанов, юридико-лингвистическая неопределенность встречается в тех правовых актах, где употребляются неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера. В некоторых случаях, в нормах используются понятия, которые не имеют широкого использования и как правило, создают трудности при применении данных норм [3].

К примеру, с нашей точки зрения категория «своевременно» применительно к правотворческой деятельности носит оценочный характер, ввиду отсутствия ясного содержания и создает условия для усмотрения.

А такой термин, как «нормативный договор», по мнению некоторых юристов, и вообще, может расцениваться как неустоявшийся, а применение формулировки «обладает иными полномочиями» влечет расширительное толкование компетенции уполномоченного лица или органа.

Поэтому, как видится, во избежание такого коррупциогенного фактора, как юридико-лингвистическая неопределенность, в правотворческой политике необходимо использовать исключительно терминологию, легальнозакрепленную на уровне действующего законодательства. И лишь в условиях отсутствия в действующем законодательстве формулировки конкретного термина допустима, по мнению автора, дача его определения применительно к вновь принимаемому правовому акту.

Ниже рассмотрим актуальные аспекты порядка и правовые основания проведения антикоррупционной экспертизы в сфере нормотворчества органов местного самоуправления.

Следует отметить, что органы местного самоуправления, при установлении сроков проведения антикоррупционной экспертизы, руководствуются объемом документа, степенью его сложности и т. д. Зачастую, данный срок — до десяти дней с даты поступления правового акта на проверку.

Составление заключения выступает заключительным и обязательным этапом проведения антикоррупционной экспертизы в сфере правовых актов органов местного самоуправления. Форма заключения подлежит утверждению тем же правовым актом, что и порядок проведения экспертизы.

Экспертизу, которая проводится непосредственно органами местного самоуправления (либо их должностными лицами), уполномоченными на издание подлежащих проверке актов, принято считать внутренней. Такая экспертиза проводится органами местного самоуправления без дополнительного обращения в иные органы на основании Методики (Постановление № 96) и в соответствии с нормами Закона об антикоррупционной экспертизе, установленном муниципальными правовыми актами.

Внешняя же экспертиза, применительно к муниципальным правовым актам, осуществляется, как правило, органами прокуратуры и, несколько реже, юстиции.

Правовой базой для проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов, в частности, применительно к органам прокуратуры являются:

– Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» [12] (ст. 9.1);

– Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» [11]; Постановление № 96.

Следует сказать, что органами прокуратуры уделяется большое значение антикоррупционной экспертизе, проводимой в отношении муниципальных правовых актов.

Так, например, только за 6 месяцев 2016 года органам прокуратуры Республики Крым удалось выявить свыше 1,1 тыс. коррупционных правонарушений. В частности, прокуроры выявили свыше 860 нормативных правовых актов и их проектов, которые противоречат законодательству, а также содержат около 1,7 тыс. коррупциогенных факторов. Помимо прочего, в ходе проведения мероприятий в рамках антикоррупционной экспертизы на регулярной основе прокурорами проводились проверки соблюдения законодательства о государственной и муниципальной службе. Главными нарушениями стали «ненадлежащее отражение сведений о доходах, о расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера как государственными и муниципальными служащими, несоблюдение запретов на участие в деятельности коммерческих организаций».

По итогам проверок в связи с утратой доверия уволено 7 служащих, досрочно прекращены полномочия еще 6 депутатов. Всего за 1 полугодие 2016 года прокуратурой в сфере противодействия коррупции были выявлены 1,1 тыс. нарушений закона, половина которых — 624 приходится на органы власти и местного самоуправления. Внесено 327 представлений об их устранении, а по результатам рассмотрения 341 должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности [8].

Отметим, что антикоррупционная экспертиза может также носить статус независимой, то есть проводиться независимыми экспертами, с условием их обязательной аккредитации органами Минюста России. Несмотря на то что заключение по результатам такой экспертизы носит рекомендательный характер, тем не менее, оно подлежит обязательному рассмотрению органом (должностным лицом), разработавшим проект правового акта или издавшим такой акт.

Следует сказать, что практика проведения антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами в настоящее время не сформирована ввиду отсутствия целенаправленной подготовки независимых экспертов по проведению такой экспертизы.

В заключение необходимосделать следующие выводы, связанные с вопросами эффективности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в частности правовых актов органов местного самоуправления:

1. Действующим законодательством предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы только в отношении нормативных правовых актов и их проектов. Тем не менее, в актах ненормативного характера (распорядительных, индивидуально-правовых), нормативных договорах, соглашениях, проектах конкурсной документации вероятность содержания коррупциогенных факторов нисколько не ниже, а, в некоторых случаях даже превышает их количество.
2. Важным недостатком, провоцирующим возникновение коррупциогенных факторов в сфере разработки и принятия правовых актов органами местного самоуправления (как, впрочем, и органов исполнительной власти на общефедеральном и субъектном уровнях), является отсутствие конкретики и ясности в обозначении сроков исполнения определенных видов административных процедур.
3. Юридико-лингвистическая неопределенность, или, по-иному, проблема, обусловленная неверным толкованием смысловой нагрузки того или иного термина в правовом акте муниципального органа, вследствие отсутствия его легального закрепления в действующем законодательстве, также создает предпосылки к формированию криминального феномена коррупции вокруг правовой природы того или иного документа (его проекта).

Безусловно, многие из перечисленных проблем требуют однозначной корректировки действующего антикоррупционного законодательства. Что же касается организации экспертизы на местах, то органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в эффективности осуществления проводимой ими политики на вверенных территориях, что достигается, в том числе, путем проведения своевременной, на профессиональном уровне, антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов.

Следует понимать, что антикоррупционная экспертиза является, по сути, оценочной деятельностью, задача которой — проникнуть в суть проекта нормативного правового акта и, после ознакомления специалистов с его содержанием и формой, способствовать вынесению решения о регулятивной пригодности.

Литература:

1. Бахтина М. С. Особенности проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов // Административное и муниципальное право. — 2015. — № 3. — С. 313–320.
2. Гулягин А. Ю. Проблемные вопросы и практика осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов органами местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — N 10. — С. 25–29.
3. Кабанов П. А. Юридико-лингвистическая неопределенность как предмет антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов // NB: Административное право и практика администрирования. 2014. N 3. С. 61–71. DOI: 10.7256/2306–9945.2014.3.12055. URL: http://www.e-notabene.ru/al/article_12055.html.
4. Козлова Л. С., Садовская Т. Д. Административные регламенты как правовое средство предупреждения коррупции // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. — 2010. — № 2. — С. 87–90.
5. Кудрявцев В. Л. Антикоррупционная экспертиза: вопросы теории и методики производства // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / Сост. е.Р. Россинская. М., 2010. С. 57–61.
6. Мамитова Н. В. Основные направления государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции // Право и современные государства. — 2015. — № 2. — С. 88–92.
7. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2011 г. N 33-Г11–5 // Электронная библиотека «Судебная система РФ» содержит все документы Верховного суда РФ, Конституционного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ. [Электронный ресурс]: URL: http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big3/verhsud_big_48761.htm Дата обращения: 15.10.2016.
8. Половина выявленных коррупционных правонарушений в Крыму пришлась на органы власти. [Электронный ресурс]: URL: http://pasmi.ru/archive/149694 Дата публикации: 19.07.2016. Дата обращения: 15.10.2016.
9. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (ред. от 18.07.2015) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») // Собрание законодательства РФ, 08.03.2010, N 10, ст. 1084.
10. Почти 1000 коррупциогенных факторов выявлено в НПА субъектов РФ [Электронный ресурс]: URL: https://www.eg-online.ru/news/319131/ Дата публикации: 12.07.2016. Дата обращения: 15.10.2016.
11. Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 N 400 (ред. от 09.02.2012) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность, N 4, 2010.
12. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 03.07.2016) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472.
13. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228.
14. Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2009, N 29, ст. 3609.