Национальное законодательство всех государств устанавливает особые правила прохождения службы личным составом вооруженных сил и полиции. Возможность такой отраслевой модификации прохождения государственной службы предусмотрена статьей 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы первоначально включала в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская; военная; правоохранительная. Служба в полиции, при этом, относилась к правоохранительной службе.
Специфика правоохранительной службы предопределяется ее функциями, каковыми являются обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим П. П. Сергун обоснованно подчеркивает, что «государственная служба может быть общего и специального характера; общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко всем сферам деятельности, а служебные отношения специального характера носят выраженную отраслевую направленность, которая проявляется через профессиональную деятельность государственных служащих» [1].
Исходя из содержания ст. 19 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» правоохранительная служба Российской Федерации должна была регулироваться специальным федеральным законом о правоохранительной службе. Проект такого федерального закона вносился в Государственную Дума, однако, впоследствии был отозван инициатором (Президентом Российской Федерации).
Более того, Федеральным законом от 13.07.2015 № 262-ФЗ [2] в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» были внесены изменения, в результате которых статья 7 данного закона («Правоохранительная служба») была из него исключена с 1 января 2016 г. В новой редакции была изложена и ч. 1 ст. 2 того же закона. В результате в настоящее время законодательство предусматривает, что система государственной службы включает в себя:
государственную гражданскую службу;
государственную службу иных видов.
Таким образом, законодатель окончательно отказался от идеи формирования единой базы правоохранительной службы Российской Федерации. Соответственно, служба на должностях, связанных с осуществлением правоохранительной деятельности в Российской Федерации, по прежнему будет регулироваться целым рядом отдельных законодательных актов: Федеральным законом «О полиции», Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральным законом «О службе в таможенных органах», Федеральным законом «О прокуратуре», Указом Президента Российской Федерации «О государственной правоохранительной службе в органах по контролю незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ» и др.
Можно по-разному относиться к такому изменению подходов. Однако, во всяком случае, можно констатировать, что в результате действующая система законодательства о правоохранительной службе по-прежнему будет отличается целым рядом пробелов и противоречий. В частности, В. М. Бакун указывает, что наиболее существенными из них являются следующие:
1) в законах, определяющих статус отдельных видов правоохранительных органов, отсутствует единый подход, единая модель и структура правового регулирования статуса служащих правоохранительной службы: не выделена отдельная глава о правовом положении служащих, права, обязанности, гарантии и ответственность не объединены в соответствующие статьи;
2) нет четкого разделения элементов правового статуса: положения, характеризующие права и гарантии или права и обязанности могут быть объединены в одной статье, хотя их смысл и содержание не имеют ничего общего;
3) наличие значительного числа бланкетных норм, отсутствие конкретных и четких формулировок, определяющих то или иное право, гарантию или обязанность, затрудняющее их реализацию. К примеру, право на отставку зафиксировано в статье о прекращении службы в органах и учреждениях прокуратуры; обязанности прокурорских работников в статье о присяге или о форменном обмундировании; право на ношение оружия и иные права прокурорских работников по действующему законодательству обусловлены наличием служебного удостоверения [3].
Также в связи с вышеизложенным нам представляется неудачным использование в новой редакции Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» термина «государственная служба иных видов». Таким образом, по сути, законодатель указывает, что государственная служба в каждом конкретном государственном органе является отдельным видом государственной службы. Исходя из этого, в настоящее время можно говорить о существовании таких видов государственной службы как: служба в органах внутренних дел (в том числе, в полиции); служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Федеральной службы исполнения наказаний; служба в федеральной противопожарной службе МЧС России; служба в таможенных органах; служба в органах Государственной фельдъегерской службы РФ; служба в органах Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков; служба в органах прокуратуры.
Хотя, действительно, в настоящее время нормативная база у всех указанных видов государственной службы различна, вместе с тем, на наш взгляд, можно говорить о наличии у них ряда общих признаков. Таковыми, в частности, являются:
специфика выполняемых задач и функций;
наличие специальных принципов в организации службы;
особые условия службы, нередко сопряженные с риском;
наличие профессиональной специфики;
особые служебные обязанности (защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, прав и публичных интересов граждан, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка и т. д.);
наличие особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников;
особые условия и порядок поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведение испытательного срока, аттестации, прекращения службы;
наличие определенного в нормативных административно-правовых актах статуса государственных служащих с установленным кругом прав и обязанностей;
особый порядок привлечения к видам правовой ответственности (прежде всего административной и материальной);
специальное обеспечение (денежное содержание, социальные льготы, форменная одежда, знаки различия и т. п.) [4].
Все это обусловлено тем фактом, что сотрудники, проходящие указанные выше виды государственной службы, в целом осуществляют правоохранительную деятельность.
Правоохранительная деятельность — сложное явление. С. С. Алексеев рассматривает правоохранительную деятельность как деятельность государственных органов, включающую в себя исследование обстоятельств деяний, в которых обнаруживаются признаки правонарушений, принятие специальных юридических мер воздействия против правонарушений (правовая ответственность), а также проведение в жизнь этих мер воздействия. Через правоохранительную деятельность на практике осуществляется правоохранительная функция государства и права [5].
На наш взгляд, внеся изменения в ст. 2 и 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», законодатель, отказавшись от формирования единой законодательной базы правоохранительной службы, ударился в другую крайность — вообще отказавшись признать общность прохождения государственной службы на должностях, связанных с осуществлением правоохранительной деятельности. Данный подход, как представляется, является неверным и способен в перспективе привести к возникновению ряда сложности в правоприменительной практике, связанных, в частности, с переходами государственных служащих из одного правоохранительного органа в другой; обеспечением их социальных и пенсионных прав; предоставлением им мер государственной защиты и пр.
В связи с этим представляется, что, хотя правовое регулирование организации и прохождения государственной службы на различных ее должностях в правоохранительных органах может осуществляться в рамках различных нормативных документов, существует объективная необходимость сохранить некоторые единые принципы ее регулирования. И для этого требуется, в первую очередь, изменить формулировку ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», указав в ней, что система государственной службы включает в себя:
государственную гражданскую службу;
государственную службу иных видов, связанную с правоохранительной деятельностью.
Это позволит, с одной стороны, не возвращаться к подходу, предусматривающему существование единого федерального закона для всех видов правоохранительной службы (то есть, разделение ее на виды сохранится), с другой — использовать в российском законодательстве о государственной службы некоторые правовые конструкции, используемые для всего массива служебной деятельности в органах внутренних дел (в том числе, в полиции); в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Федеральной службы исполнения наказаний; в федеральной противопожарной службе МЧС России; в таможенных органах; в органах Государственной фельдъегерской службы РФ; в органах Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков; служба в органах прокуратуры.
Литература:
- Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Дис.... д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 12.
- Федеральный закон от 13.07.2015 № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4388.
- Бакун В. М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 11.
- Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 53.
- Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1963. Вып.1. С. 73, 74.
