Государственная служба как один из видов государственного управления сложилась еще в конце XX века. В соответствии с Федеральным законодательством РФ государственной службе в России отводится достаточно значимая роль, именно она призвана управлять политической и социально-экономической сферами жизнедеятельности государства, способствовать укреплению государственности и проводить максимально эффективное реформирование общества.
В качестве правовой основы данного вида службы в законодательстве Российской Федерации можно назвать в первую очередь Конституцию РФ, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ, и ряд других федеральных законов и нормативно-правовых актов Российской Федерации. Кроме того, нормативную основу также составляют конституции, законы, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Указом Президента в 2002 году был издан нормативный акт, который был направлен на совершенствование практически всех основ государственной службы (организационных, правовых, финансовых и методических). Необходимость в подобных реформах назрела не только в связи с оттоком наиболее квалифицированных кадров из государственного аппарата в негосударственный (коммерческий) сектор экономики, где уровень материального вознаграждения за труд на сегодняшний день существенно выше, но и была обусловлена слабыми механизмами для профилактики коррупции в рядах чиновничества, а также борьбы с ней.
Термин «государственной службы» относится к одному из основных понятий административно-правового законодательства. Федеральным законом от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» (на данный момент утратил силу) были нормативно закреплены термин и понятие государственной службы. В соответствии с этим законом под государственной службой понималась «профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации». С течением времени понятие государственной службы стало приобретать более широкое значение и определяться как вид деятельности работников государственных организаций, осуществляемый на профессиональной основе.
Одной из важных правовых характеристик государственной службы является осуществление гарантий и норм Конституции РФ, таких, например, как право граждан России на равный доступ к государственной службе. Это право реализуется гражданами, как при поступлении на государственную службу, так и при ее прохождении в соответствии с действующим законодательством.
Изначально государственная служба классифицировалась исключительно по уровням (на федеральную и по субъектам Российской Федерации). Однако для современной организации государственной службы характерна другая, можно сказать, абсолютно новая система, установленная Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», и имеющая свою видовую классификацию. То есть, государственная служба подразделяется на три вида — гражданскую, военную и правоохранительную. При этом из перечисленных видов службы, государственная гражданская служба в свою очередь также подразделяется еще на два уровня: федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Военная и правоохранительная службы наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы. Как особый вид служебных отношений, некоторые исследователи выделяют муниципальную службу, которая не относится к видам государственной службы, однако является вполне самостоятельной.
Федеральными законами о видах государственной службы и многими иными нормативными правовыми актами Российской Федерации регулируются особенности каждого из этих видов службы, и регламентируется специальный административно-правовой статус государственных гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы.
Для построения государственной службы и для выполнения задач и функций, возложенных на неё, федеральным законодательством Российской Федерации были установлены принципы, обеспечивающие её функционирование:
- Федерализм. Данный принцип обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в соответствии с Конституцией РФ.
- Законность. Под данным принципом подразумевается обязанность исполнительных органов и должностных лиц строго соблюдать законы и иные нормативные правовые акты при осуществлении своих задач и функций. При этом, всякое правонарушение неизбежно должно повлечь за собой привлечение к ответственности виновных лиц.
- Взаимосвязь государственной и муниципальной службы. Этот принцип реализуется через единство основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы, требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Кроме того, можно соотнести также основные условия пенсионного обеспечения и оплаты служебной деятельности, а также социальных гарантий.
- Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип достаточно новое явление в российском законодательстве и подразумевает под собой в первую очередь надежную защищу гражданина от произвола органов государства и его работников.
- Равный доступ граждан к государственной службе. Сущность данного принципа заключается в том, что не может быть каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям при приеме на государственную службу. Однако Федеральным законодательством устанавливаются определенные требования для лиц, желающих занять должность государственной службы, из них к обязательным относятся: владение государственным языком РФ и достижение определенного возраста.
- Профессионализм и компетентность государственных служащих. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) по приобретенной профессии за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя при этом глубокое и всестороннее знание правил и процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. В период проведения глубоких социально-экономических и политических реформ, значение профессионализма и компетентности постоянно возрастает.
- Единство правовых и организационных основ государственной службы. Как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации должен быть законодательно закреплен единый подход к организации службы. Конечно, в рамках своей компетенции, субъекты Федерации, имеют право самостоятельно определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и осуществлять кадровую политику. Тем не менее, в основе должна быть общероссийская система государственных должностей, классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы.
- Открытость государственной службы, её доступность контролю общественности. Деятельность государственных служащих не должна быть скрытой от обывателя, потому что это важная часть эффективности функционирования государственного аппарата. Кроме того, это основа реализации статьи 15 Конституции РФ, которой установлено, что законы подлежат обязательному опубликованию, законы, которые не опубликованы применятся не могут. Таким образом, любые нормативно-правовые акты, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Из сказанного напрашивается вывод, что гласность и официальное освещение деятельности органов государственной власти в СМИ — это действительный контроль и возможность критики государственных служащих. Однако, как показывают недавние события в Ступино с индивидуальным предпринимателем Константином Фокиным, за реализацию своего права присутствовать на заседании совета местных депутатов, установленную статьями 6 и 15 Федерального закона № 8 от 09.02.2009 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в условиях Российской действительности приходится бороться.
9. И последний, но не по значимости — это принцип защиты самих государственных служащих от незаконного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Данный принцип необходим, в первую очередь, для исключения фактов коррупции и принятия неправомерных решений.
Учитывая особенности функционирования разных видов государственной службы, законодательно могут быть предусмотрены и другие принципы их построения и функционирования. Реализация же вышеперечисленных принципов обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Рассмотрим ниже в общих чертах федеральные законы по видам государственной службы.
В соответствии с Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Данный Федеральный закон в полной мере устанавливает и определяет основы государственной службы, её правовой и организационной систем, закрепляет общие правила государственной службы России, которые должны применяться при правовом регулировании всех видов и уровней службы (ФЗ от 27.05.2003 № 58-ФЗ).
Поступление гражданина на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется, как правило, по результатам конкурса. Федеральным законом устанавливается закрытый перечень, в соответствии с которым конкурс на замещение должности гражданской службы может не проводиться.
По своей сути профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена в первую очередь на осуществление государственных задач и функций, будучи выражением скорее публичной власти, а не власти лиц, которые замещают «конституционные» должности. При этом, естественно, объем полномочий государственного служащего меньше.
В соответствии с законом «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 г. военная служба — особый вид федеральной государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации и во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в инженерно-технических, дорожно-строительных воинских формированиях и в спасательных воинских формированиях, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях. Особенностью данного вида государственной службы является то, что проходить военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации и воинских формированиях могут также и иностранные граждане.
Следующий вид государственной службы — это правоохранительная служба. Данный вид службы представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод гражданина. В настоящее время к правоохранительной службе относится служба: в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, таможенных органах и т. д. Правовую основу государственной службы в органах внутренних дел составляет Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30.11.2011 № 342-ФЗ, Федеральный закон от 7.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».
Для военной и правоохранительной службы характерной особенностью является то, что многие вопросы службы регулируются уставами, положениями о конкретных органах и их структурных подразделениях, предназначенных для выполнения специфических задач и функций.
Как уже упоминалось выше, муниципальная служба — это особый вид службы, представляющий собой профессиональную деятельность в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Правовую основу муниципальной службы составляет Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ. В первую очередь, специфика данного вида службы заключается в её особом статусе как профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
По факту муниципальная служба не относится к государственной. Во-первых, потому, что муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Во-вторых, для муниципального служащего нанимателем является муниципальное образование. При этом, представителем нанимателя может быть руководитель органа местного самоуправления, глава муниципального образования, или иное лицо, имеющее полномочия исполнять обязанности представителя нанимателя.
Кроме того, можно выделить следующие различия статуса муниципального и государственного служащего:
– деятельность муниципального служащего финансируется за счет средств местного бюджета. Денежное вознаграждение государственных служащих осуществляется из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
– нормативно-правовую основу статуса муниципального служащего по большей части определяется законами субъектов РФ, компетенция федерального законодательства в этой сфере ограничена. Например, реестры муниципальных должностей утверждаются Законами субъектов РФ. Кроме того, только законом субъекта РФ может быть установлен порядок прохождения муниципальной службы.
Однако, муниципальную службу, не смотря на наличие существенных отличий от государственной, можно в какой-то степени трактовать как вид государственной службы. Потому, как и отличия, в нормативно-правовом регулировании муниципальной и государственной службы можно выделить и общие особенности. Например, ограничения, связанные с муниципальной службой и статусом государственного гражданского служащего, установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», преимущества и социально-правовые льготы, которые законодательно устанавливаются для государственных служащих. И муниципальный, и государственный служащий имеют правовое положение должностного лица, и их обязанности и права совпадают полностью. И те, и другие наделены властными полномочиями.
Подводя черту, можно сделать вывод, что в целом современная система государственной службы учитывает не только федеративное устройство страны, но и специфику условий гражданской, военной и правоохранительной службы. Муниципальная же служба в систему государственной не входит и требует своего правового регулирования.
