Государственная служба в Российской Федерации: понятие, принципы и виды



В статье раскрываются основные понятия, принципы и виды государственной службы в Российской Федерации. Государственная служба, как самостоятельный институт административного права, имеет крайне важное значение для обеспечения эффективности государственного управления и, в конечном итоге, реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. Рассмотрение порядка прохождения государственной службы показывает, что существуют достаточно большое количество проблем как правового регулирования данной процедуры, так и практики применения соответствующих норм.

Ключевые слова: государство, государственное управление, государственная служба, закон, законодательство.

С принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года наше государство вступило на новый путь развития, предполагающий развитие демократического республиканского федеративного государства и построение правового, социального государства. Одним из главных принципов политической системы стал принцип разделения властей, развитие которого актуально и в настоящее время. Актуальность также подтверждается предпринимаемыми попытками реформирования системы государственного управления, о чем свидетельствует Указ Президента РФ от 07.05.2012 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Действующее законодательство о государственной службе предусматривает определенную систему государственной службы, включающую несколько видов государственной службы в зависимости от назначения и уровня государственной власти. Из трех видов государственной службы только гражданская служба может функционировать на уровне субъектов Российской Федерации. При этом законодатель регламентирует только федеральную гражданскую службу, предоставляя субъектам РФ возможность собственного правового регулирования данной сферы отношений.

Государственная служба представляет собой сложное комплексное правовое явление, которое можно трактовать в нескольких аспектах:

— правовой аспект: государственная служба рассматривается как комплексный институт, объединяющий нормы конституционного, административного, финансового, уголовного и иных отраслей права;

— организационный аспект: государственная служба предстает как организованная государством система осуществления его задач и функций государственными служащими;

— функциональный аспект: государственная служба рассматривается с двух позиций: в широком смысле как выполнение государственными служащими своих обязанностей в государственных организациях: государственных органах, предприятиях, учреждениях и иных; в узком смысле как выполнение государственными служащими своих обязанностей в государственных органах.

Действующее законодательство содержит общее понятие государственной службы — профессиональная служебная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий РФ и ее органов, субъектов РФ и их органов, и лиц, замещающих государственные должности.

Правовой основой государственной службы выступает целый массив действующего законодательства:

1) Конституция РФ: право на участие в управлении государством; федеральная государственная служба — в ведении РФ.

2) Федеральные законы: «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ;

«О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ;

«О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ;

«О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ;

«О полиции» от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ;

«О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 г. № 2202–1.

3) Указы Президента РФ:

«О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ на 2009–2013 гг». от 10.03.2009 г. № 261 (например, мониторинг общественного мнения за эффективностью работы государственных служащих);

«О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы» от 31.12.2005 г. № 1574;

«О государственных должностях РФ» от 11.01.1995 г. № 32;

«Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12.08.2002 г. № 885 (проявлять корректность, внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами; избегать конфликтных ситуаций; воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей);

«О службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» от 05.06.2003 г. № 613;

4) Постановления Правительства РФ:

«О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременных субсидий на приобретение жилого помещения»;

5) Акты федеральных органов исполнительной власти: приказы, инструкции министерств;

6) Конституции республик, уставы других субъектов РФ содержат отдельные нормы, закрепляющие вопросы государственной службы, принимаются законы.

Государственная служба характеризуется целым рядом отличающих ее от других институтов признаков:

1) является разновидностью публичной службы;

2) осуществляется на профессиональной основе;

3) является служебной деятельностью (то есть, подчинена обеспечению исполнения полномочий определенных в законе субъектов), которая зависит и определяется функциями и полномочиями соответствующих органов;

4) характеризуется разнородностью субъектов, на обеспечение исполнения полномочий которых направлена служебная деятельность (РФ, ее субъекты, их государственные органы, лица, замещающие государственные должности РФ и ее субъектов);

5) государственной службе присуща дифференциация должностей в государственных органах на государственные и негосударственные должности, не являющиеся должностями государственной службы.

Важной составляющей правового регулирования государственной службы является принцип как некое руководящее правило, основополагающее правило, положенную в основу правового регулирования. Государственная служба строится на основе получивших законодательное закрепление принципов организации и функционирования государственной службы.

Статья 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепляет перечень основных принципов построения и функционирования системы государственной службы:

1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) законность;

3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

4) равный доступ граждан к государственной службе;

5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

8) профессионализм и компетентность государственных служащих;

9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Статья 2 Федерального закона «О системе государственной службы» предусматривает, что государственная служба, как самостоятельная система, включает в себя (функциональный признак):

1) государственную гражданскую службу:

а) федеральная;

б) гражданская служба субъектов РФ;

2) военную службу (только федеральная);

3) государственную службу иных видов (только федеральная).

Государственная служба в зависимости от федеративного устройства государства может быть подразделена на федеральную и государственную службу субъектов Федерации.

Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность, направленную на обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности субъектов, которые осуществляют управленческие функции для разрешения экономических и социальных задач.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрены следующие функциональные признаки государственной гражданской службы:

а) работу на государственной службе осуществляют только граждане Российской Федерации. Это юридически обеспечивается также в ст. ст. 13 и 21 Закона о государственной гражданской службе. В действующей редакции Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не содержится (в отличие от первоначальной редакции ст. 14) прямого запрета на занятие иностранцами должностей государственной службы. В то же время принятие иностранных граждан на государственную гражданскую службу сейчас недопустимо, поскольку государственная гражданская служба осуществляется исключительно гражданами России;

б) государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью. Заметим, что здесь законодатель не раскрывает характерных признаков гражданской службы как профессиональной деятельности. В науке же под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, требующая определенной подготовки и образования. Именно такая деятельность может обеспечивать компетентное и эффективное исполнение полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.

Между тем профессионализм и компетентность гражданских служащих являются законодательно установленным принципом государственной службы Российской Федерации. Поэтому профессиональная деятельность на государственной службе предполагает наличие у служащего профессионального образования.

В целях обеспечения необходимого уровня профессионализма и компетентности государственных служащих установлена классификация должностей гражданской службы (всего 5 групп). С учетом такой классификации (т. е. в соответствии с категориями и группами должностей) установлены квалификационные требования к должностям гражданской службы. В число таких требований входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы и иных видов государственной службы или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

в) государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных и региональных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Одно из редких определений понятия «орган государства» приведено в Большом юридическом словаре. Это организованная часть государственного механизма, наделенная властными полномочиями, компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке руководства обществом. Представляется, что государственный орган — это образованное в установленном порядке публично-правовое лицо, наделенное государственно-властными полномочиями организационно-распорядительного характера по выполнению задач и функций государства (или субъектов федеративного государства). Определяющим признаком государственного органа является наличие у него властно-управленческих организационно-распорядительных и административно-хозяйственных полномочий, осуществляемых от имени государства по отношению к иным субъектам права и общественного управления.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
3. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 02.07.2021) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
4. Указ Президента РФ от 16.01.2017 № 16 (ред. от 12.10.2017) «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 4. Ст. 640.
5. Административное право: учебник и практикум для среднего профессионального образования / А. И. Стахов [и др.]; под редакцией А. И. Стахова. — Москва: Издательство Юрайт, 2019. — 439 с.
6. Административное право: учебник / под отв. ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 2-е изд., перераб. и доп. М: НОРМА. 2018. 704 с.
7. Антонова Н. М. Проблемы юридической ответственности в контексте реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5.
8. Бельянская А. Б., Воробьев Н. И., Галкин В. А., Мокеев М. М., Осипова И. Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». — Специально для системы ГАРАНТ, 2017.
9. Братановский С. Н. Административное право. Общая часть: учебник. М.: Директ-Медиа, 2013.
10. Гусев А. В. Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и частноправовых начал // Российский юридический журнал. 2012. № 6. С. 28–41.
11. Иванкина Т. В. Особенности источников, регулирующих служебные отношения гражданских служащих // Российский юридический журнал. 2016. № 2. С. 151–164.
12. Ковтков Д. И. Ротация гражданских служащих // Законодательство и экономика. 2016. № 9. С. 16–24.
13. Куянова А. В. Правовые признаки государственного гражданского служащего Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 969–973.
14. Левченко И. А. Проблемы совершенствования системы государственной службы Российской Федерации // Актуальные проблемы правоприменительной и правоохранительной деятельности в современных условиях: Материалы 12-й Международной научно-практической конференции / Министерство образования и науки РФ; Южно-Российский государственный политехнический университет (НПИ) имени М. И. Платова. 2016. С. 51–52.
15. Мурашкина А. С. Развитие института ротации на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации // Юстиция. 2017. № 1. С. 54–64.
16. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И. Административное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: РГ-Пресс, 2019. 544 с.
17. Попова О. В. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации — самостоятельный государственно-правовой институт // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 2. С. 21–28.
18. Старилов Ю. Н. Государственная служба и государственные служащие // Административное право: Учебник для вузов. М., 2004.