В соответствии со статьей 10 Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственный служащий — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. В понятие «правовой статус» государственных гражданских служащих входят основополагающие институциональные характеристики правового положения государственных гражданских служащих, которые определяют их место в системе государственной службы.
Ключевые слова: государственный служащий, государственная гражданская служба, запреты, ограничения на государственной гражданской службе, правовой статус государственного гражданского служащего.
Несмотря на многовековую историю государственной службы России, легальное определение государственного служащего появилось в отечественном законодательстве только в последнее десятилетие. До этого попытки определить понятие и сущность государственного служащего предпринимались исключительно на уровне доктрины.
Еще в XVII веке Томас Гоббс указывал, что государственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает определенный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства [1].
В советский период только со второй половины 40-х годов XX века началось активное изучение института государственной службы. В данный период стали появляться различные определения государственного служащего.
Так, советские ученые С. С. Студеникин и В. А. Власов утверждали, что государственный служащий — это лицо, которое постоянно или временно выполняет служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (в государственном аппарате) [2]. В данном определении в качестве основных признаков государственного служащего выделялись: осуществление государственных функций и осуществление обязанностей в аппарате государственного управления.
Иной подход в определении понятия государственного служащего был использован Н. И. Фаянсом, который утверждал, что государственными служащими являются лица, занимающие по выбору или по назначению, постоянно или временно должности в государственных учреждениях или предприятиях и получающие вознаграждение (заработную плату) за свой труд, состоящий в организации и непосредственном осуществлении функций государства [3]. Ключевым в данном определении государственного служащего стало замещение им должности в государственном аппарате.
Таким образом, необходимо отметить, что уже к шестидесятым годам двадцатого века в отечественной юриспруденции было сформировано представление о государственных служащих как о лицах, которые выделяются среди других работников государственных предприятий и учреждений, так как они замещают государственные должности в государственном аппарате, осуществляют служебную деятельность от имени и по поручению государства и получают за это заработную плату из государственного бюджета в порядке и размерах, которые установлены государством.
В общем виде эти признаки были восприняты отечественным законодателем при разработке первого в российской истории закона, регламентирующего государственную службу. В пункте 1 статьи 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 года было определено, что государственным служащим является гражданин России, исполняющий в порядке, установленном законодательством, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
Ныне действующий Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон № 58-ФЗ) сохранил данный подход. Так, в соответствии со статьей 10 данного закона федеральный государственный служащий — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
Закон № 58-ФЗ определяет базовые принципы организации и деятельности, а также закрепляет единство системы государственной службы. Данный Закон закрепляет легитимное определение государственной службы как профессиональной служебной деятельности граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: государственных образований (РФ и субъектов РФ); государственных органов (федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ);лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ (лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лиц, замещающих государственные должности РФ, лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ)).
Таким образом, государственную службу можно определить как подвид работы в государственном аппарате, являющийся профессиональной служебной деятельностью граждан, на государственных постах РФ, обеспечивающих реализацию функциональных обязанностей госорганов федерального значения, субъектов РФ, лиц, занимающих государственные посты, и лиц, занимающих государственные посты в субъектах РФ.
Для современной организации государственной службы характерна принципиально новая система с установленной видовой классификацией. В соответствии со статьей 2Закона № 58-ФЗ система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
– государственную гражданскую службу;
– военную службу;
– государственную службу иных видов.
С 01 января 2016 года система государственной службы России изменилась. Кроме государственной гражданской службы и военной службы появилась государственная служба иных видов. При этом в законе № 58-ФЗ отсутствуют как определение понятия «государственная служба иных видов», так и перечисление видов этой службы, однако указывается, что государственная служба иных видов является видом федеральной государственной службы.
В данном исследовании более подробно остановимся на таком виде государственной службы, как государственная гражданская служба.
Законом № 58-ФЗ введен термин «государственная гражданская служба», который отражает и введение нового института государственной гражданской службы в отечественную законодательную практику [4].
В Конституции РФ не содержится такого понятия, как «государственная гражданская служба». В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона № 58-ФЗ государственная гражданская служба является одним из видов «государственной службы», а потому является частным понятием по отношению к понятию «государственная служба», которая в соответствии с пунктом «т» статьи 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении России.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ) государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.
Можно сказать, что государственная гражданская служба учреждена федеральным законодателем для обеспечения исполнения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Закон № 79-ФЗ закрепляет гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Данный Закон регулирует гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления. Закон № 79-ФЗ определяет предмет деятельности государственных гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы — систему должностей; определяет обязанности, устанавливает ответственность гражданских служащих.
В общем виде правовой статус — это признанная Конституцией и законодательством России совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц.
В понятие «правовой статус» государственных гражданских служащих входят основополагающие институциональные характеристики правового положения государственных гражданских служащих, которые определяют их место в системе государственной службы.
Так, содержание правового статуса государственных гражданских служащих в структурном плане должно определяться основными правами, обязанностями и ответственностью. Это позволит достаточно четко выделить функциональную направленность и структуру правового статуса государственного гражданского служащего и тем самым не допустить размывания границ этого понятия.
Правовой статус государственного гражданского служащего в самом общем виде можно определить как систему предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей, систему поощрений, запретов, ограничений и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащие исполнение возложенных на него обязанностей, а также за нарушение запретов и ограничений, связанных с государственной гражданской службой.
В ныне действующей редакции Закон № 79-ФЗ к составляющим элементам правового статуса государственных служащих Российской Федерации относит: основные права гражданского служащего; основные обязанности; ограничения, связанные с гражданской службой; запреты, связанные с гражданской службой; требования к служебному поведению; урегулирование конфликта интересов на гражданской службе; предоставление сведений о доходах и расходах.
Таким образом, правовой статус государственного гражданского служащего необходимо определить как систему предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей, систему поощрений, запретов, ограничений и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащие исполнение возложенных на него обязанностей, а также за нарушение запретов и ограничений, связанных с государственной гражданской службой.
Правовой статус государственного гражданского служащего, обладая общими с юридическими статусами иных субъектов права чертами, характеризуется рядом характерных особенностей, которые придают ему качественную и количественную определенность.
Литература:
- Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного или гражданского. М.: Мысль, 1991. Т. II. С. 186.
- Власов В. А., Студеникин С. С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959. С. 107.
- Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1955. С. 8.
- Алексеев И. А. К вопросу о становлении и развитии российского законодательства о юридической ответственности органов публичной власти // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. № 3. С. 27–31.
