В настоящее время система управления градостроительством в России далеко от совершенства. К числу проблем управления градостроительством в Российской Федерации можно отнести:
отсутствие правовой легитимности управления градостроительством, поскольку Конституция Российской Федерации не относит вопросы градостроительства к вопросам государства, а передает их только на уровень субъекта РФ;
произвольное распределение функций по уровням управления, не позволяющее принимать весь комплекс решений на одном уровне управления;
нарушение базовых принципов управления сложными иерархическими системами, что приводит к разрыву управленческих связей между региональным уровнем власти и местным самоуправлением: управленческие воздействия не поступают на нижний этаж пирамиды власти;
отсутствие единой задачи развития систем расселения в каком-либо виде — Схемы территориального планирования Российской Федерации, Градостроительной доктрины Российской Федерации, что оставляет процесс подготовки градостроительной документации без ориентиров, принципов и задач градостроительного развития страны и ее регионов;
пренебрежение достижениями отечественной градостроительной науки при определении развития систем расселения, сведения их к вопросам землепользования, что не может задать правильное развитие градостроительных объектов, соответствующее их имманентным свойствам, фазам развития и топологии пространства, в котором эти объекты размещены [1].
Формирование законодательства — это единственное, что делает в настоящее время федеральная власть в плане управления градостроительной деятельностью. Однако это законодательство (Градостроительный кодекс РФ) имеет большое количество несоответствий существующему законодательству России, включая действующую Конституцию РФ, которая никоим образом не касается вопросов градостроительной деятельности и не связывает их с обязанностями государства. Между тем в такой территориально неоднородной стране, как Россия, понятие «градостроительство» должно быть внесено в число конституционно определенных, как это сделано в конституциях зарубежных стран.
В таблице 1 представлены положения конституций зарубежных стран, где содержатся положения о градостроительстве и территориальном планировании.
Таблица 1
Конституции зарубежных стран о градостроительстве и территориальном планировании
|
Страны |
Конституции |
|
1. ФРГ |
…территория Федерации может быть переустроена так, «чтобы земли согласно величине и возможностям могли эффективно выполнять возложенные на них задачи. При этом должны приниматься во внимание... требования развития региональной инфраструктуры и территориального планирования» (ст. 29) |
|
2. Испания |
«выравнивание уровня жизни всех испанцев» (ст. 130, ч. 1), которое достигается посредством «выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития» (ст. 131, ч. 1), «установление адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории» (ст. 138, ч. 1). |
|
2. Греция |
регулирование «формирования, развития, застройки и расширения городов и вообще жилых районов входит в компетенцию государства» (ст. 24, ч. 2). |
|
3. Швейцария |
Конституция возлагает на государство установление «принципов пространственного планирования»., которые «служат целесообразному и экономному использованию земли и упорядоченному заселению страны» (ст. 75, ч. 2). |
Как видим, зарубежные государства содержат в своих конституциях положения о территориальном планировании, устойчивом развитии и сбалансированном развитии территорий, особом развитии проблемных территорий и целом ряде других вопросов, связанных с градостроительством, как об обязанности государства. Закрепление этих вопросов в документе высшей юридической силы — Конституции — делает их важнейшими в деятельности государства и является надежной юридической базой для развития градостроительного законодательства. Этот опыт, безусловно, является полезным для России, нуждается в детальном осмыслении и перенесении на российскую юридическую систему, с учетом ее специфики.
Идеальная модель управления градостроительной деятельностью состоит из трех уровней: федерального, регионального и муниципального. Федеральный уровень оказывает воздействие на концептуальный и законодательный уровни пирамиды власти, являясь инициатором формирования и изменения законодательной базы градостроительной деятельности. Региональный уровень власти должен активно влиять на законодательный уровень управления градостроительством и оказывать определяющее влияние на подготовку градостроительной документации, связывая воедино разнообразные интересы в масштабе региона и входящих в его состав муниципальных образований.Муниципальный уровень влияет исключительно на процесс производства градостроительной документации, интересы муниципалитетов по своей природе предельно конкретны и связаны с обслуживанием определенной территории. Однако в России реальное положение дел иное.
Среди всех органов федеральной власти, способных влиять на градостроительную политику в России выделяется Министерство регионального развития, статус которого был поднят за счет включения в него ряда федеральных структур и резким расширением круга полномочий министерства, Сочетание большого количества полномочий и большого количества департаментов, отвечающих за их реализацию приводит на практике к нерешенности значительного круга проблем территориального развития.
Что же касается управления градостроительством на региональном уровне, то исследование статуса органов управления градостроительством в 60 регионах России по состоянию на ноябрь 2010 г. показало, что
статус учреждений, занимающихся управлением градостроительством в регионах различный (управления, департаменты, министерства), соответственно и положение таких органов в региональной иерархии власти различается;
в общей структуре большинства региональных органов нет понятия «градостроительство»;
в большинстве регионов не рассматривают градостроительство и задачи управления им как приоритетные и произвольно соединяют органы, ответственные за управление градостроительством с органами, работающими областях ЖКХ, дорожного хозяйства, развития инфраструктуры, строительного комплекса, транспорта, жилищной политики [2].
Таким образом, органы власти ни федерального, ни регионального уровней не готовы к эффективному осуществлению управления градостроительной деятельностью в России, поскольку ни на федеральном, ни на региональном уровне нет ни четко выделенных структурных подразделений, ни отдельных специализированных органов власти, отсутствует Градостроительная доктрина Российской Федерации, являющаяся концептуальной основой управления градостроительной деятельностью.
Отметим, что в 2001 г. в РААСН была разработана Национальная доктрина градостроительства России, несомненным достоинством которой было уже то, что это была первая попытка системно осмыслить градостроительные проблемы развития России. Однако этот документ так и не был утвержден в качестве официального, несмотря на то, что градостроительная доктрина есть основополагающий концептуальный документ для разработки Генеральной схемы территориального планирования Российской Федерации, это ориентир процесса подготовки градостроительной документации, основа согласования крупных инвестиционных проектов, связанных с территориальным развитием.
На наш взгляд, принятие качественной, научно-обоснованной Градостроительной доктрины Российской Федерации является жизненно необходимым для эффективного управления градостроительной деятельностью в России.
Литература:
- Мазаев Г. В., Мазаев А. Г. Методы управления градостроительством за рубежом: законодательные основы // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. — 2012. — № 3. — С.12–15.
- Мазаев А. Г., Мазаев Г. В. Практика управления градостроительством и территориальным развитием в России // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. — 2011. — № 2. — С.2–8.
- Конституции стран мира. URL: http://www.uznal.org/constitution. php.
