Практика и проблемы внедрения антикоррупционных стандартов для государственных гражданских служащих на региональном уровне

Рассматривается практика формирования антикоррупционных стандартов на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: коррупция, правовой статус государственного гражданского служащего, антикоррупционные стандарты, система запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, субъект Российской Федерации.

Особенность российской государственной службы как служебной профессиональной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, предполагает особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях.

В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» под правовым положением (статусом) понимается совокупность ограничений, запретов, обязательств, правил служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров [1 [.

Кроме этого, указанный закон определяет, что правовой статус государственного гражданского служащего устанавливается федеральным законом о соответствующем виде государственной службы, и он является единым на всей территории нашего государства [1].

Субъектам Российской Федерации не запрещается устанавливать своими нормативными правовыми актами дополнительные особенности правового статуса государственного гражданского служащего.

Например, такие особенности установлены законами:

                    Республики Татарстан от 16 января 2003 г. № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан»;

                    Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края»;

                    города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» и др.

Анализ регионального законодательства, в части установления запретов, ограничений, обязанностей, дозволений и требований к служебному поведению государственных служащих субъектов Российской Федерации показал, что одни и те же нормативные положения в разных законодательных и иных нормативных правовых актах представляются либо как запреты, ограничения, обязанности, дозволения, либо как требования к служебному поведению. Встречаются случаи дублирования указанных положений.

Более того, требования к служебному поведению государственного гражданского служащего также сводятся к строгому соблюдению запретов, ограничений, исполнению обязанностей, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Однако новые вызовы во внешней среде функционирования государственной службы обусловливают необходимость расширения антикоррупционных запретов только на те сферы жизнедеятельности государственных служащих и членов его семьи, которые оказались под коррупционным воздействием [10].

Соответственно общий административно-правовой статус государственного гражданского служащего устанавливается Федеральным законом «О противодействии коррупции» и Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».

Установление единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции, а также выявление и разрешение конфликта интересов на государственной службе стало возможно через разработку и внедрение антикоррупционных стандартов.

Понятие «антикоррупционные стандарты» впервые прозвучало в принятом на 22 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 15 ноября 2003 г. Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», под которыми следовало понимать единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы [4].

Требование разработать и ввести антикоррупционные стандарты в виде установления для российских государственных и муниципальных служащих единой системы обязанностей, запретов и ограничений, направленных на предупреждение коррупции была формализовано в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 [3].

В действующем законодательстве, понятие антикоррупционных стандартов рассматривается как совокупность установленных правил, выраженных в виде запретов, ограничений, требований, следование которым предполагает формирование устойчивого антикоррупционного поведения государственных служащих. При этом сам стандарт антикоррупционного поведения государственного гражданского служащего предполагает активность его действий, направленных на предотвращение коррупционных проявлений, и (или) строгое соблюдение установленных предписаний в виде отказа от совершения каких-либо действий.

1.                Представлять представителю нанимателя сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и членов семьи в соответствии с перечнем должностей, утвержденным нормативным правовым актом;
2.                Принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
3.                Уведомлять в письменной форме своего непосредственного руководителя о возникновении конфликта интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно;
4.                Передавать в целях предотвращения конфликта интересов принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации;
5.                Уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений [2].

В целях поддержания высокого статуса и формирования основных правил поведения, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными гражданскими служащими должностных обязанностей в субъектах Российской Федерации самостоятельно разрабатываются и утверждаются антикоррупционные стандарты.

Проведенный анализ практики реализации антикоррупционных стандартов в субъектах Российской Федерации показал, что:

Во-первых, в регионах к определению понятия и внедрению антикоррупционных стандартов применяются противоречивые подходы.

Во-вторых, в части субъектов соответствующие стандарты для государственных служащих, при условии их введения, представляют собой свод этических норм и правил.

Например, в законодательстве о государственной гражданской службе Ульяновской областей установлены отдельные принципы антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих (неподкупность, законность, решительность, обязательность, требовательность, открытость, объективность, ответственность), что указывает на отсутствие адресности их применения, механизмов их практической реализации и исключительно субъективную оценку государственным служащим своего поведения.

В-третьих, одни предписания, содержащиеся в антикоррупционных стандартах, воспроизводят и дублируют положения федерального законодательства и Конституции Российской Федерации.

Например, Указом Губернатора Оренбургской области от 05 февраля 2014 г. № 59-ук утвержден стандарт антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Оренбургской области», в соответствии с которым стандарты также рассматриваются как совокупность обязанностей, запретов и ограничений, связанных с государственной гражданской службы [9].

Такая же практика сложилась в Республике Саха (Якутия), Новгородской, Тюменской и Саратовской областях. Это же подтверждает «Стандарт антикоррупционного поведения государственных служащих», одобренный решением Координационного совета Приволжского федерального округа по государственной кадровой политике от 18 февраля 2011 г. № А53–856 пр.

Типичными примерами дублирования в антикоррупционных стандартах являются положения: «Непредставление гражданином при поступлении на государственную службу указанных сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме указанного гражданина на государственную службу. Невыполнение государственным служащим вышеуказанной обязанности является правонарушением, влекущим его освобождение от замещаемой должности государственной службы либо привлечение к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации».

В-четвертых, предписания касаются неформализованных в нормах федерального и регионального законодательства требований к служебному поведению и профессиональному этикету, предъявляемых к лицам, замещающим должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (Саратовская область).

                    заниматься предпринимательской деятельностью, состоять лично, а также через аффилированных лиц в какой-либо коммерческой организации;

                    выстраивать отношения личной заинтересованности с лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью;

                    осуществлять покровительство, оказывать поддержку субъектам предпринимательской деятельности в корыстных или иных личных интересах;

                    предоставлять услуги, предусматривающие денежную или иную компенсацию, за исключением случаев, установленных действующим законодательством.

Рассматривая запреты, как основную составную часть антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, которые, по сути, являются обязанностями и их соблюдение необходимо, иначе государственная служба утратит свои социальные функции.

В целом установленные стандарты направлены на создание устойчивого антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих при осуществлении своих полномочий. Отклонение от положений должностного регламента может способствовать совершению коррупционных правонарушений, а также являться признаком коррупционного поведения.

Таким образом, задачу формирования антикоррупционных стандартов для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации можно определить как формирование системы знаний о возможных коррупциогенных ситуациях для установления правил поведения в соответствии с правовыми и морально-этическими нормами.

Литература:

1.                Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2062.
2.                Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» //Собрание Законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст.6228
3.                Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 47. Ст. 4664.
4.                Модельный закон от 15 ноября 2003 г. «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятый на 22 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ [Электронный ресурс] — Режим доступа:base.consultant.ru КонсультантПлюс /online.cgi?base=LIT &
5.                Закон Республики Татарстан от 16 января 2003 г. № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан». Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2003. № 1
6.                Закон Приморского края от 16 мая 2007 г. № 51-КЗ «О государственной гражданской службе Приморского края» [Электронный ресурс] — Режим доступа: docs.cntd.ru/documtnt/46230025g.
7.                Закон Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» [Электронный ресурс] — Режим доступа: base.consultant.ruregbase /cgi/online.cgi?red=doc
8.                Закон города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» [Электронный ресурс] — Режим доступа: zaki.rupagesnew.php?id=505
9.                Указ Губернатора Оренбургской области от 05 февраля 2014 г. № 59-ук «Об утверждении стандарта антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Оренбургской области» [Электронный ресурс] — Режим доступа: Orenburg.izbircom.ruetc/ukaz59.pdf
10.            Костюк О. Н. Антикоррупционные стандарты на государственной службе: становление и перспективы развития. [Электронный ресурс] — Режим доступа: Mhtml://C:\DocumentsandSettings/