Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципалитетов в сфере здравоохранения на сегодняшний день являются насущной задачей государства. Для эффективной реализации рассматриваемой политики должен быть использован весь спектр современных юридических технологий, включая выработку совместных решений и методической помощи, обмен опытом и усиление взаимодействия органов государственной власти в области здравоохранения.
Ключевые слова: принцип, разграничение, полномочия, субъект, здравоохранение, государство, медицина, помощь.
The issues of delimiting the jurisdictions and powers of the Russian Federation, constituent entities and the municipality in the field of health care today are an urgent task of the state. For the effective implementation of the policy under consideration, the entire range of modern legal technologies should be used, including the development of joint decisions and methodological assistance, the exchange of experience and the strengthening of interaction between public authorities in the field of health care.
Keywords: principle, demarcation, powers, entity, healthcare, state, medicine, care.
Развитие любой сферы деятельности общества проявляется в облике институтов, закреплённых в законодательстве. Современное законодательство характеризуется сочетанием инструментов, присущих различным отраслям права, что порождает неизбежное соединение императивных и диспозитивных начал при определении режима правового регулирования отдельных отношений, в частности, отношений в сфере здравоохранения.
Считается, что компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации выступает элементом статуса.
Если территориальное развитие связано с социально-экономическим состоянием общества в том или ином регионе, то в вопросах разграничения компетенции в вопросах здравоохранения между Российской Федерацией и её субъектами обусловлены определёнными обстоятельствами.
Во-первых, формированием широкого массива правовых норм, регулирующих сферу здравоохранения. На сегодняшний день в существующей «централизованной» структуре управления здравоохранением органы государственной власти субъектов зачастую не разрабатывают дифференцированный подход в управлении здравоохранения в зависимости от нужд населения, исполняя «директивы» федерального центра. Поэтому остается актуальным вопрос более эффективного перераспределения полномочий в области управления системой здравоохранения страны между государственными и муниципальными органами власти.
Ни в полномочия органов государственной власти субъектов РФ, ни в полномочия органов местного самоуправления не включены организация и финансирование специализированной медицинской помощи в муниципальных медицинских учреждениях. В этих условиях субъекты РФ решают вопрос о финансировании специализированной медицинской помощи на муниципальном уровне передачей государственных полномочий органам местного самоуправления с соответствующим финансированием.
В рамках административной реформы в субъектах РФ реорганизована сфера здравоохранения. Согласно федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ, большинство муниципальных учреждений здравоохранения были переданы в государственное ведение (на уровне субъектов РФ). При этом полномочия муниципалитетов в этой сфере перешли на уровень государственной власти регионов. Эта реформа здравоохранения была направлена на усиление государственного контроля. Решение о переводе сферы охраны здоровья населения на государственный уровень было продиктовано «хроническим» недофинансированием медицины на муниципальном уровне и утратой эффективного контроля над ней. Тенденция полной децентрализации прекратилась в период 2020 года.
Усиление роли государства сыграло положительную роль в сохранении и восстановлении национальной системы здравоохранения РФ. Через повышение ответственности органов государственной власти субъектов РФ были проведены необходимые реформы здравоохранения, восстановлен «реальный» контроль над отраслью, проведена модернизация здравоохранения. Передача объектов здравоохранения на государственный уровень была завершена к началу 2013 г. Этот же период был ознаменован переходом к «одноканальной» системе финансирования здравоохранения (в рамках обязательного медицинского страхования — ОМС). Однако полного перехода не произошло. В настоящее время финансирование происходит как из источников ОМС, так и из средств бюджета разных уровней. В компетенции муниципальных органов власти остались полномочия по финансированию мероприятий профилактического характера, а также возможность создания комфортных и благоприятных условий для медицинских работников (проживание, обучение и т. д.).
В последнее время вопросы, связанные с функционированием системы здравоохранения, постоянно находятся на высокой политической повестке дня. Это связано прежде всего с тем, что, при наличии на сегодняшний день определенных успехов в данной сфере остаются проблемы, которые требуют дальнейшего решения. Об этом свидетельствуют и данные исследований и социологических опросов, а также обращения граждан.
Законом также определяется своя собственная «зона ответственности» на местах.
Во-вторых, установление компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов РФ в области здравоохранения связано с ее разграничением.
В-третьих, общественной значимостью данной группы правовых норм является постоянный рост числа принимаемых правовых решений в сфере здравоохранения.
Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами являются одним из основных принципов федеративного устройства, формально получивший закрепление в Конституции Российской Федерации (ч.3 ст.5 Конституции). Немаловажный аспект анализа модели разграничения компетенции в федеративном государстве связан с определением принципов и механизмов распределения государственной власти, которые положены в основу разграничении предметов ведения.
Правовое регулирование вопросов здравоохранения строится на трех уровнях: федеральном, субъекте Федерации и муниципальном уровне. Федеральный уровень представлен Федеральным законом «Об охране здоровья граждан» [6], уровень субъекта Федерации базируется на Федеральном законе Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1] и полномочия муниципальных органов власти строятся на Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2].
В полномочия органов здравоохранения на уровне субъекта входят: организация оказания медицинской помощи на территории субъекта в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи; уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения; организация оказания социализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи.
К полномочиям органов местного самоуправления в РФ относится создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района (городского округа) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.
Благодаря модели разграничения полномочий между федеральным уровнем и уровнем субъекта РФ происходит добровольное и рациональное распределение полномочий для их эффективного осуществления.
Муниципальное здравоохранение, в отличие от государственного, находится в непосредственном взаимодействии с населением, имеет возможность более мобильно реагировать на изменения в том или ином муниципальном образовании, в зависимости от потребностей людей, там проживающих. Однако на современном этапе, после проведенных реформ, фактически муниципальное здравоохранение не обладает необходимыми полномочиями в области организации здравоохранения «на местах».
Государственная система здравоохранения менее подвижна и, таким образом, едва ли учитывает специфику потребностей населения, проживающего в отдельных муниципальных образованиях. На современном этапе развития общества главной целью в области здоровья населения является не просто увеличение продолжительности жизни, а продление качественной и здоровой жизни. Проблема сохранения и укрепления здоровья населения объявлена одним из приоритетных направлений социально-экономической политики России. Именно поэтому важнейшим стратегическим направлением социально-экономического развития России в целом является сохранение и приумножение человеческого капитала, которое невозможно представить без улучшения системы здравоохранения [4].
Проблемы, возникающие в связи с функционированием системы здравоохранения, складываются на уровне законодательной и исполнительной власти.
В целом, следует отметить, что передача федеральных полномочий органом государственной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения существенно способствуют развитию субъектов РФ, поскольку позволяет передать осуществление важных социальных функций государства. Но в этой связи также необходимо разграничивать и понимать функции и задачи государственной и муниципальной системы здравоохранения [5].
Помимо этого, представляется важной проблема соотношения федерального закона и соглашения как источников передачи осуществления федеральных полномочий органом государственной власти субъектов РФ, а также финансирования их осуществления. Именно передача полномочий по соглашению в полной мере соответствует требованию о необходимости учёта согласия субъектов РФ на передачу осуществления им части федеральных полномочий, закрепленных в ч.2 ст. 78 Конституции РФ.
В рамках детальности разного уровня субъектов системы здравоохранения важно проводить оценку деятельности как органов законодательной, так и исполнительной власти.
В вопросах разграничения полномочий в области здравоохранения законодательно урегулирована исключительная компетенция федеральных органов государственной власти и порядок вопросов, таких как:
– международные отношения;
– принятие изменений федеральных законов в области здравоохранения;
– контроль за деятельностью и выполнением федеральных законов;
– защита прав и свобод человека в области охраны здоровья;
– установление и формирование федеральной политики в области здравоохранения;
– разработка и реализация федеральных программ развития;
– установление структуры федеральных органов управления здравоохранением.
Эффективность федерального государственного контроля за переданными полномочиями зависит от полноты федеральных правовых норм. Именно эти нормы не дают возможности произвольной интерпретации, а также доводят до субъектов Российской Федерации пределы полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации и местных властей.
Здравоохранение является социально значимой сферой, поэтому представляется целесообразным конкретизировать обязанности по организации медицинской помощи на уровне федерального законодательства, например, в части нормирования численности, структуры и оборудования медицинских организаций с учетом допустимых отклонений, обусловленных региональными особенностями. В противном случае контроль за организацией медицинской помощи в регионе заменяется контролем внутри организации на уровне отдельно взятой медицинской организации.
Таким образом, область здравоохранения в контексте разграничения предметов ведения и полномочий будет эффективной в случае методической поддержки органов государственной власти субъектов РФ со стороны федеральных органов власти. Особенно это касается методического обеспечения реализации передаваемых полномочий в области охраны здоровья граждан, проведения консультаций и повышения квалификации государственных служащих.
Литература:
- Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 1999 N 184-ФЗ (в ред. от 30 апреля 2021 г.). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 N 131-ФЗ (в ред. от 21 июля 2021 г.). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
- Об утверждении положения о Федеральной Службе по надзору в сфере здравоохранения: Постановление Правительства № 323 от 30 июня 2004 г. (в ред. от 24 ноября 2020 г.). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
- Садыкова Ю. Ж. Современные тенденции в здравоохранении России: спад или развитие. Статистика и Экономика. 2017;(3):105–113.
- Шахабов И. В., Мельников Ю. Ю., Смышляев А. В. Разделение компетенций между государственной властью и местным самоуправлением в сфере здравоохранения // Научное обозрение. Медицинские науки. — 2020. — № 5. — с. 10–15;
- Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Российская газета. – 2011. - N 263.
