Понятие «мониторинг» (от англ. monitoring — «отслеживание», имеющее латинский корень monitor — «надзиратель», «надсмотрщик») стало широко употребимо во второй половине XX в. В современной политической, социологической, юридической, экономической и иной специальной литературе используются самые различные его определения [1].
В энциклопедических словарях можно встретить и более развернутые описания мониторинга, представляющего собой систему сбора и обработки информации, используемой для улучшения процесса принятия решения, а также для информирования общественности (как инструмент обратной связи в целях реализации проектов, оценки стратегий и программ или выработки политики в той или иной сфере жизнедеятельности).
Таким образом, мониторинг можно рассматривать как эффективный инструмент информационного сопровождения управленческой деятельности, в особенности, если этот вид деятельности представляет собой более или менее продолжительный, характеризующийся этапами процесс.
С учетом того, что мониторинг все более широко применяется при анализе общественных процессов, принято выделять мониторинг, в основе которого используется конкретно-социологический инструментарий исследования. Предметом такого исследования могут быть не только объекты социальной сферы, но и криминологически значимые.
Следует признать, что решающим фактором, определяющим состояние и развитие политики, экономики, социальной сферы, обеспечения прав и свобод граждан, является качество деятельности органов государственной власти. И чтобы обеспечить им успешную и эффективную работу, их деятельность целесообразно подвергать постоянному мониторингу.
По мнению В. Л. Римского, под мониторингом деятельности органов власти следует понимать «постоянное, специально организованное, систематическое наблюдение за этой деятельностью с целью выявления ее соответствия желаемому результату и объявленным целям» [2].
В определенном смысле здесь можно говорить о внутреннем и внешнем «аудите» деятельности органов государственной власти. И тот и другой априори имеет как достоинства, так и недостатки и сам по себе не может рассматриваться как универсальный и исчерпывающий инструмент мониторинга. Поэтому вряд ли уместно противопоставлять мониторинг, проводимый государственными организациями, аналогичным исследованиям, осуществляемым неправительственными и общественными структурами. Скорее следует говорить об их взаимном дополнении.
Цели проведения «внутреннего» и «внешнего» мониторинга деятельности одного и того же объекта во многом зависят от задач, которые ставят перед собой субъекты мониторинга: специализированные органы, индивиды или социальные группы.
При этом можно отдельно выделить цели мониторинга деятельности органов власти, осуществляемого негосударственными организациями, пытаясь обосновать то, что они отличны от целей мониторинга, проводимого под эгидой государственных органов.
Допустимо полагать, что мониторинг деятельности органов государственной власти, проводимый правозащитными, некоммерческими и общественными организациями, является формой гражданского контроля деятельности этих органов.
В криминологическом контексте, анализ и оценка состояния дел в сфере противодействия коррупционной преступности должны начинаться с использования отмечаемых выше методов, которые позволяют получать правовую информацию о комплексе факторов, детерминирующих преступность в их взаимодействии.
Для этих целей важны исследования деятельности органов управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях на предмет как выявления коррупционных факторов, так и оценки эффективности предпринимаемых этими органами мер по предупреждению коррупционных проявлений.
Как правило, результаты выполнения государственными гражданскими служащими своих функций находят отражение в документах, которые они должны готовить в ходе обязательных административных, разрешительных, юрисдикционных и других служебных процедур. В этой связи анализ документооборота в органах государственной власти дает основания для оценки: соблюдения сроков выполнения процедур, законности указаний вышестоящих руководителей, эффективности внутреннего контроля за выполнением поручений и решений, качестве обслуживания граждан и т. д.
При организации мониторинга и перед его началом представляется целесообразным провести изучение основных нормативных актов, регламентирующих деятельность проверяемого органа государственной власти, а также ведомственные нормативные правовые акты. Такой подход дает возможность субъектам мониторинга четко ориентироваться в вопросах, касающихся принятия коррупциогенных решений, и фиксировать допущенные в ходе деятельности этого органа управления нарушения, степень их серьезности, а также причины их появления, т. е. определять, идет ли речь о системных ошибках или противоправных действиях отдельного субъекта.
На эффективность мониторинга с использованием данного метода существенное влияние оказывает степень открытости и прозрачности органов государственной власти и доступности информации о ее деятельности. Наилучшие результаты достигаются сегодня в странах с развитыми демократическими институтами, где широко применяется электронный документооборот и предоставление государственных и муниципальных электронных услуг. В российских условиях сохраняется тенденция со стороны органов государственной власти максимально ограничить доступ граждан к информации о своей деятельности, поэтому данный метод может обеспечиваться не только юридическим сопровождением проводимых исследований, но и административным ресурсом.
Статистические показатели, которые аккумулируются не только в учреждениях государственной статистики, но и в других государственных структурах, располагающих контрольными и надзорными функциями, можно использовать в качестве элементов сравнительного анализа при условии, что мониторинг охватывает достаточно продолжительные временные периоды, позволяющие отслеживать закономерности изучаемого явления. При этом, субъектам мониторинга необходимо учитывать, что государственная статистика оперирует, как правило, ограниченным набором показателей, и перечень их жестко регламентирован ведомственными приказами или другими нормативными документами.
Оценка деятельности органов государственной власти путем анализа публикаций в СМИ является одним из действенных методов исследования криминологически значимых явлений [3]. В ходе проведения антикоррупционного мониторинга, в особенности при использовании большого числа разноплановых статистических показателей, например данных Росстата, указанные методы в том или ином сочетании могут быть востребованы.
Ценность экспертных суждений заключается в том, что они способствуют повышению профессионального уровня исследования, а также качества рекомендаций.
Метод case study ориентирован на получение информации об изучаемых объектах главным образом путем интервью и анализа документов. Для успешного применения данного метода требуется серьезная подготовка, начинающаяся на этапе выбора объекта исследования. Необходимо также учитывать, что сбор информации может потребовать длительного времени и применения на разных этапах исследования различных способов получения информации.
Отличительной особенностью экспертизы деятельности органов власти является то, что к ее проведению привлекаются специалисты-эксперты, осуществляющие в пределах своей компетенции мониторинг объектов и способные дать профессиональные и мотивированные заключения.
Принимая во внимание, что современная коррупция представляет собой весьма сложное социально-правовое явление, наличие четкого представления о ее уровне и масштабах, особенностях, эффективности предпринимаемых властями мер по борьбе с ним становится важнейшим условием формирования государственной антикоррупционной политики в России.
Антикоррупционный мониторинг представляет собой социально-криминологический вид деятельности органов государственной власти, общественных институтов, при участии граждан, направленный на непрерывный сбор, комплексную обработку и анализ информации, касающейся:
эффективности антикоррупционного законодательства и предпринимаемых государственными органами мер против коррупции;
состояния правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции;
восприятия и оценки уровня, масштабов коррупции структурами
гражданского общества;
разработки предложений по совершенствованию и разработке новых мер предупреждения коррупционных проявлений.
Исходя из предложенного операционального понятия, ключевыми составляющими антикоррупционного мониторинга выступают исследование состояния коррупции и мер противодействия ее проявлениям, предусматривающее разработку и принятие оптимальных направлений организации противодействия коррупции, с актуализацией задач по превентивному воздействию на причины и условия, способствующие совершению коррупционных преступлений.
Такой подход предполагает комплексное применение, как методики криминологического исследования, так и целого ряда конкретно-социологических методов, которые должны рассматриваться в качестве равнозначных элементов антикоррупционного мониторинга.
Принимая во внимание, что в последние годы российское антикоррупционное законодательство претерпело качественные изменения, криминологическая, составляющая мониторинга коррупции также нуждается в совершенствовании, что потребует и расширения перечня статистических показателей применительно к коррупционным правонарушениям. Следовательно, создание системы антикоррупционного криминологического мониторинга предусматривает необходимость решения нескольких задач, включая организационно-правовые и научно-методические. От качества решения этих задач будет во многом зависеть эффективность такой системы, ее сбалансированность, а также степень доверия общества к результатам проводимых исследований.
В этой связи важной является задача по определению (созданию) организации, на которую будут возложены функции по проведению мониторинга. Исходя из предложенного операционального определения антикоррупционного криминологического мониторинга, можно предположить, что такая структура должна включать экспертов в области уголовного, гражданского и административного права, государственного управления, социологов и экономистов. Базовой площадкой мог бы выступать специализированный научный центр, обладающий не только правом проведения исследований, но и научной компетенцией в этой сфере.
Что касается научно-методической основы организации антикоррупционного мониторинга, первым шагом должна стать выработка концепции будущей исследовательской работы, основных целей мониторинга и его предметного содержания. Необходимо четко определить, какие социальные явления, системы, процессы и органы управления предполагается выбрать в качестве объектов наблюдения, и какие задачи будут решаться с помощью полученной информации. В зависимости от концепции, определяющей главные характеристики мониторинга, вырабатывается дальнейшая программа его функционирования. [4]
Эта программа мониторинга должна включать в себя как методические положения, характерные для проведения социологических исследований, так и методику сбора и обработки криминологической информации. В программе мониторинга наряду с постановкой целей и изложением основных положений концепции должна быть прописана система организации и технология сбора информации. Это предусматривает обоснование выборки объектов предстоящего мониторинга и методики его проведения, определение технических средств, индикаторов, порядка обработки полученной информации, формата и вида последующего представления результатов.
Как представляется, одним из ключевых элементов в подготовке программы, станет определение индикаторов мониторинга, которыми являются полученные при исследовании измерения. В ходе мониторинга может возникать проблема необходимости корректировки индикаторов для последующих этапов исследования. В этой связи сравнительные данные на основе одних и тех же индикаторов более убедительны. Уточнение индикаторов в каждом следующем цикле экспериментов позволяет более точно реагировать на сложные закономерности объекта мониторинга.
Нужно согласиться с тем, что содержание антикоррупционного мониторинга достаточно обширно и пока не представляется в виде концептуальной модели, имеющей научно-практическое обоснование [5]. При таком положении, выдержанным (с точки зрения репрезентативности и объективности) будет подход, при котором дальнейшее исследование методологических основ мониторинга будет обращено к опыту формирования и функционирования систем антикоррупционного мониторинга, сложившихся и складывающихся при исполнении конвенционных антикоррупционных требований, а также неправительственных международных инициатив.
Литература:
- Реймерс К Ф. Природопользование: словарь-справочник. — М.: Мысль, 1990. — С. 139.
- Римский В. Л. Методы мониторинга деятельности органов власти. — М.: Артем, 2009. — С. 18.
- Юцкова Е. М. Средства массовой информации в России глазами криминолога. — М.: Российская криминологическая ассоциация, 2010. — С. 22.
- Долгова А. И. Криминологические оценки организованной преступности и коррупции, правовые баталии и национальная безопасность. — М.: Статут, 2011. — С. 445.
- Бидова Б. Б. Институциональное обеспечение национальной системы антикоррупционного мониторинга [Текст] / Б. Б. Бидова // Молодой ученый. — 2015. — № 21.
