Вопросы финансирования добровольной пожарной охраны



В данной статье рассматриваются подходы к финансированию добровольной пожарной охраны, действующей на территории муниципального образования.

Вступление

С принятием Федерального закона от 06.05.2011 № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» в систему сил, осуществляющих предупреждение и ликвидацию пожаров на территории России, вернулось официальное понятие добровольный пожарный.

На сегодняшний день добровольная пожарная охрана — это социально ориентированные общественные объединения пожарной охраны, созданные по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц — общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ [1, ст.2].

Важной и вызывающей большое количество вопросов в части финансирования стала возможность физических лиц (добровольцев) создавать общественные учреждения пожарной охраны в форме пожарных дружин и команд без образования юридического лица [1, ст.6]. Такие изменения должны были способствовать созданию добровольной пожарной охраны упрощая саму процедуру организации ее деятельности. Однако вследствие недостаточного проработанного вопроса о взаимодействии органов местного самоуправления и исполнительной власти субъектов с такими объединениями добровольная пожарная охрана в большинстве регионов страны остается выкладками на бумаге или движение добровольцев без содействия со стороны органов власти быстро угасает.

В данной статье также будет сделан акцент на важности совместной правовой работы органов местного самоуправления и органов государственной власти. Порой чтобы организовать добровольное движение пожарных органам местного самоуправления придется инициировать издание ряда нормативных правовых актов субъектов.

Сегодня мы разберем основные проблемы финансирования добровольной пожарной охраны и найдем пути их решения.

Полномочия органов государственной власти иместного самоуправления

Организация общественных объединений граждан является их конституционным правом и охраняется законом, а органы государственной власти и органы местного самоуправления в свою очередь призваны обеспечить права и свободы гражданина всеми доступными им способами, методами и средствами на всей территории России [5, ст.30].

Обеспечение прав граждан на объединение в добровольную пожарную охрану кроется в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором к вопросам местного значения городско, сельского поселения, городских округов и внутригородских районов относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности [2, ст.14–16].

Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности раскрывает Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Именно в этом законе мы и находим упоминание о создании условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах [3, ст.19]. Тем же законом установлено, что вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов, внутригородских районов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления [3, ст.19], а принятие нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности отнесено к ведению органов государственной власти субъектов [3, ст.20]. Так же органы государственной власти субъектов осуществляют социальное и экономическое стимулирование обеспечения пожарной безопасности, в том числе производство и закупок пожарно-технической продукции, а также участия населения в профилактике пожаров и борьбе с ними [3, ст.18].

Создание условий для организации добровольной пожарной охраны

Учитывая изложенное ранее, мы можем сделать заключение что процесс создания условий для организации добровольной пожарной охраны и участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности начинается с принятия нормативного правового акта субъекта в котором будут рассматриваться общие вопросы общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности, полномочия органов государственной власти субъекта и т. п. Назовём этот нормативный правовой акт — закон «О пожарной безопасности Субъекта».

С принятием закона «О пожарной безопасности Субъекта» необходимо разработать «Порядок социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности субъекта», в котором правительство субъекта определит меры социального и экономического стимулирования пожарной безопасности, порядок закупок пожарно-технической продукции для добровольной пожарной охраны, способы поощрения граждан участвующих в профилактике пожаров и борьбе с ними и иные необходимые вопросы для оказания поддержки добровольцам, в том числе страхование, гарантии и компенсации добровольным пожарных, меры социальной защиты семей добровольных пожарных. Порядок, учитывая изменения законодательства, в обязательном порядке должен содержать разъяснения в отношении поддержки организаций и объединений, созданных в форме юридических лиц и простых граждан, участвующих в профилактике пожаров и борьбе с ними.

Одновременно с принятием «Порядка социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности субъекта» федеральным органом исполнительной власти субъекта, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности разрабатываются и утверждаются программы профессиональной подготовки и программы повышения квалификации добровольных пожарных [1, ст.21].

С этого момента органы местного самоуправления могут начинать работу по созданию условий для организации добровольной пожарной охраны на территории муниципального образования. Работа, как и в случае с субъектом начинается с нормативно правового регулирования. Отправной точкой послужит постановление «Об обеспечении первичных мер пожарной безопасности» рассматривающее основные вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности, в том числе определение органа ответственно за организацию таких мер, права и обязанности организаций на территории муниципального образования, источники финансирования и способы реализации указанных мер. Одним из направлений деятельности по обеспечению первичных мер пожарной безопасности будет создание условий для организации добровольной пожарной охраны.

Следующим шагом органа местного самоуправления станет постановление «О добровольной пожарной охране» которое основываясь на федеральном законе, нормативно правовых актах субъекта и особенностях характерных для конкретного муниципального образования определит политику отношений между добровольной пожарной охраной и администрацией муниципального образования.

При определении названий вновь создаваемых нормативных документов следует исходить из их правового смысла или воспользоваться рекомендациями МЧС.

Финансируем добровольную пожарную организацию

Федеральным законом от 06.05.2011 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» определено что общественные объединения пожарной охраны создаются в одной из следующих организационно-правовых форм:

1) общественная организация;

2) общественное учреждение.

Основной целью общественного объединения пожарной охраны должно является участие в осуществлении деятельности в области пожарной безопасности и проведении аварийно-спасательных работ [1, ст.6].

Законом предусмотрено что общественные учреждения пожарной охраны могут создаваться в виде пожарных команд и дружин без образования юридического лица [1, ст.6].

Рассмотрим для начала вариант финансирования добровольной пожарной охраны, созданной в форме общественной организации и зарегистрированной в соответствии с действующим законодательством в форме юридического лица.

Общественная организация пожарной охраны является социально-ориентированным объединением граждан [1, ст.6], ее деятельность — это форма развития гражданского общества, она не ставит основной целью извлечение прибыли и соответственно попадает под действие Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Для устранения препятствий в оказании органами государственной власти и органами местного самоуправления поддержки общественной организации пожарной охраны в ее учредительных документах должен быть указан вил деятельности — участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ и отсутствовать цели извлечения прибыли [4, ст.31.1].

Таким образом общественная организация пожарной охраны получает несколько вариантов поддержки:

‒ получение субсидий, материально-технических средств и ресурсов, льгот по уплате налогов и сборов, и другой поддержки от органов государственной власти, органов местного самоуправления на основании Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъекта и муниципального образования;

‒ финансовое и материально-техническое стимулирование деятельности добровольных пожарных в соответствии с Федеральным законом от 06.05.2011 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране», нормативными правовыми актами субъекта и муниципального образования;

‒ добровольные пожарные получают социальные гарантии и компенсации, установленные нормативными правовыми актами субъекта и муниципального образования.

Финансируем добровольную пожарную команду или дружину

Что отличает добровольную пожарную дружину или команду от общественного объединения пожарной охраны — организационно-правовая форма.

Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами [4, ст. 2].

Заметьте, по смыслу правовой нормы, добровольна пожарная организация и учреждение, это одно и то же общественное объединение, но с упрощенной организационно-правовой формой. Есть учредители, руководитель, бухгалтер, водители и подготовленные по профессиональным программам специалисты — добровольные пожарные. Цели и задачи, вид деятельности — все соответствует понятию социально ориентированной некоммерческой организации за тем небольшим исключением, что добровольцы могут осуществлять свою деятельность без регистрации юридического лица [1, гл. 2].

Это место для дискуссий, ведь как вы сами понимаете не верно истолкованные нормы права могут привести к неприятным последствиям. Моя позиция на сегодняшний день такова.

Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» социально ориентированной некоммерческой организацией признается в том числе общественная организация (объединение), добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей [4, ст. 2].

Закон также предусматривает что некоммерческие организации могут создаваться в других формах, предусмотренными федеральными законами [4, ст. 2].

Так Федеральным законом от 06.05.2011 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» установлено, что под общественным объединением пожарной охраны понимается созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации социально ориентированное общественное объединение физических лиц и (или) юридических лиц — общественных объединений, основной целью которого является участие в осуществлении деятельности в области пожарной безопасности и проведении аварийно-спасательных работ [1, ст.6].

Организационно-правовой формой общественного объединения пожарной охраны может быть общественное учреждение [1, ст.6].

В форме общественных учреждений пожарной охраны создаются добровольные пожарные команды и добровольные пожарные дружины, ставящие своей целью участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ соответственно на территориях муниципальных образований (территориальные добровольные пожарные команды или территориальные добровольные пожарные дружины) или в организациях (объектовые добровольные пожарные команды или объектовые добровольные пожарные дружины) [1, ст.6].

Таким образом добровольная пожарная команда или дружина является формой общественного учреждения, которое в свою очередь является организационно правовой формой общественного объединения, что при попытке системного толкования говорит о принадлежности этих форм к социально ориентированным некоммерческим организациям так как сам Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусматривает возможность существования иных форм некоммерческих организаций.

Но, приходя на практике к такому выводу, мы сталкиваемся с проблемой, решение которой на сегодняшний день зависит от только от законодательной власти.

Даже если добровольная пожарная команда или дружина является социально ориентированной некоммерческой организацией Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» требует ее государственной регистрации что противоречит Федеральному закону от 06.05.2011 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране». В данном случае изменения, внесенные 22.02.2017 в Федеральный закон 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране», позволившие не регистрировать подобные общественные объединения не учел возможных правовых нестыковок с законом о некоммерческих организациях и с данной стороны оставил добровольные пожарные команды и дружины за его рамками.

Что же остается органам местного самоуправления и органам государственной власти — полномочия по закону о добровольной пожарной охране.

Как мы говорили ранее, для того чтобы поддержать и развить добровольную пожарную охрану в регионе, необходима своя нормативная правовая база и законодатель предусмотрительно передал эти функции последним.

При условии, что субъект выполнил задачу по изданию «Порядка социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности субъекта», муниципальное образование издало постановление «О первичных мерах пожарной безопасности», «О добровольной пожарной охране», где в соответствии с полномочиями данными им Федеральным законом от 06.05.2011 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» указали все необходимые формы и размеры поддержки и материального стимулирования, мы получаем более усеченную схему финансирования:

‒ финансовое и материально-техническое стимулирование деятельности добровольных пожарных в соответствии с Федеральным законом от 06.05.2011 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране», нормативными правовыми актами субъекта и муниципального образования;

‒ добровольные пожарные получают социальные гарантии и компенсации, установленные нормативными правовыми актами субъекта и муниципального образования.

Финансируем добровольцев

Ранее мы рассмотрели вопрос о финансировании добровольной пожарной охране как о предмете Федерального закона от 06.05.2011 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране», теперь же поговорим о простых людях, которые оказывают помощь в обеспечении пожарной безопасности. Практика работы с такими добровольцами показывает полное нежелание не только регистрировать организацию, но и вообще создавать формирование, организовывать его деятельность, проходить обязательное обучение.

Такой сегмент граждан, а это в основном люди преклонного возраста, студенты или граждане, проживающие в непосредственной близи от зон высокого риска возникновения ландшафтных или лесных пожаров, с одной стороны понимаю важность вопроса пожарной безопасности и, далеко не часто, но готовы оказывать поддержку в решении сложившегося вопроса, с другой, не имеют желания — это делать.

Сегмент добровольцев очень важен в решении вопроса предупреждения пожаров. Именно первая часть таких добровольцев чаще всего сообщают о только начинающемся пожаре, организовывают жителей в команду тушения и совершают множество других поступков, которым позавидует и спасатель.

И вновь встает вопрос — что с ними делать?

К рассматриваемому нами Федеральному закону от 06.05.2011 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» такой сегмент не относится, как и, разумеется, к Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Здесь нам придется вернуться к основам Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, указанным законом органы местного самоуправления поселений, органы местного самоуправления городских округов, органы местного самоуправления городских округов с внутригородским делением, органы местного самоуправления внутригородских районов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, в том числе при обеспечении первичных мер пожарной безопасности в границах муниципальных образований [2, гл. 3].

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд [2, гл.3].

Полномочия органов местного самоуправления, установленные указанным законом, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно [2, гл.3].

В разрезе действующего законодательства администрации муниципальных образований прибегают к данной норме, в большинстве случаев, для организации общегородских субботников. Но при правильном подходе норма может быть использована для поддержания пожарной безопасности. Для этих целей как говорит на закон муниципальное образование должно определить, как именно будут осуществляется указанные полномочия, то есть советом муниципального образования принимается решение о «Порядке привлечения граждан к социально значимым работам».

Таким образом мы определяем порядок привлечения граждан к участию в обеспечении мер пожарной безопасности и учитывая, что субъект провел работу по изданию «Порядка социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности субъекта» включив туда меры социального, материального и финансового стимулирования добровольной пожарной организации, добровольных пожарных команд и дружин и не забыл о физических лицах, получаем систему материального стимулирования добровольцев:

— по представлению органа местного самоуправления, в соответствии с «Порядком привлечения граждан к социально значимым работам», на основании «Порядка социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности субъекта».

В данном случае органы местного самоуправления будут представлять органу государственной власти субъекта списки граждан привлекавшийся к обеспечению пожарной безопасности в рамках выполнения социально значимых работ виде профилактике пожаров, а тот в свою очередь принимать решение о поощрении.

Указанная схема стимулирования является сложной как по организационной структуре, так и учитывая бюрократический аппарат двух административных ветвей- продолжительной по времени, в связи с чем рациональным выходом из сложившейся ситуации будет передача государственных полномочий в области осуществления социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности, в том числе производства и закупок пожарно-технической продукции, а также участия населения в профилактике пожаров и борьбе с ними, органам местного самоуправления.

Так же необходимо помнить, что органы государственной власти и органы местного самоуправления устанавливают на своих территориях правила о награждении почетными грамотами, благодарственными письмами или ценными подарками за общественно полезную работу, что также способствует реализации мер поддержки добровольцев.

Заключение

Как видно из общего анализа действующего законодательства создать условия для деятельности добровольной пожарной охраны на территории отдельно взятого муниципального образования возможно.

Вопросы финансирования отдельных форм общественной пожарной охраны решаемы и не требуют существенного изменения действующего законодательства. Спорной остается лишь форма общественного объединения пожарной охраны в виде добровольных пожарных дружин или команд, но ее персонализация в Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» не требует серьезных усилий.

Главным и наиболее важным в вопросе формирования на территории муниципальных образований добровольной пожарной охраны и организации условий при которых эти формирования получат финансовую, материальную и иную поддержку есть и будет слаженность действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, общность интересов администрации и горожан, поддержка добровольцев на всех возможных уровнях.

Литература:

1. Федеральный закон от 06.05.2011 № 100-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О добровольной пожарной охране».
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.05.2018).
3. Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О пожарной безопасности».
4. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «О некоммерческих организациях».
5. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).