О полномочиях прокурора на заключительном этапе предварительного следствия



В статье раскрываются цели и задачи процессуальной деятельности прокурора на заключительном этапе предварительного следствия, а также проблемы, связанные с ограничением этих полномочий в связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Формулируется необходимость восстановления полномочий прокурора при рассмотрении уголовного дела и утверждении обвинительного заключения.

Ключевые слова: предварительное следствие, заключительная стадия; рассмотрение уголовного дела, полномочия прокурора, обвинительное заключение.

Предварительное следствие — это одна из двух форм предварительного расследования преступлений (наряду с дознанием), которая обязательно производится по подавляющему большинству преступлений.

В соответствии с частью 2 ст. 162 УПК РФ в срок предварительного следствия включается время со дня возбуждения уголовного дела и до дня его направления прокурору с обвинительным заключением или постановлением о передаче уголовного дела в суд для рассмотрения вопроса о применении принудительных мер медицинского характера либо до дня вынесения постановления о прекращении производства по уголовному делу.

Исходя из указанной выше нормы можно сделать вывод о том, что процессуальная деятельность прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, имеет место уже после окончания предварительного следствия. Мнения ученых о месте процессуальной деятельности прокурора по рассмотрению итогового документа предварительного расследования в уголовном процессе неоднозначны.

Наряду с предложениями ряда ученых о целесообразности выделения такой деятельности прокурора в самостоятельную стадию досудебного производства, включения в стадию назначения судебного заседания, многие авторы, в частности, С. И. Голова, Э. Н. Алимамедов, Ю. В. Буров, Д. В. Лящев процессуальную деятельность прокурора по рассмотрению поступившего уголовного дела и направлению его в суд относят к этапу окончания предварительного расследования [1, с.147; 2; 3, с. 60; 4, с.10].

Предварительное следствие завершается принятием следователем процессуального документа в виде обвинительного заключения. Материалы уголовного дела с подписанным следователем обвинительным заключением с согласия руководителя следственного органа направляются прокурору (ч.6 ст.220 УПК РФ).

На основе изучения всех материалов поступившего к нему с обвинительным заключением дела прокурор делает выводы о законности и обоснованности решения следователя о признании следствия законченным, соблюдении требований закона при составлении итогового документа предварительного расследования, полноте и всесторонности проведенного расследования, правильности квалификации действий обвиняемого, соответствии предъявленного обвинения материалам дела, а доказательств — требованиям относимости, допустимости, достоверности и достаточности для обоснования выводов следователя. Кроме того, прокурор убеждается в соблюдении прав обвиняемого, потерпевшего, гражданского истца и гражданского ответчика при ознакомлении с материалами дела.

Утверждая обвинительное заключение, прокурор принимает на себя ответственность за обоснованность предъявленного обвинения, после чего документ приобретает силу юридического акта обвинительной власти.

Кстати сказать, единственная в Уголовно-процессуальном кодексе статья (ст.221), посвященная действиям прокурора при поступлении к нему уголовного дела с обвинительным заключением, не содержит вопросов, ориентирующих его на принятие обоснованного и взвешенного процессуального решения.

В связи с чем, невозможно не согласиться с доводом О. Я. Баева, что «…если бы ст. 221 УПК четко определяла круг вопросов, которые должен проверить прокурор при изучении обвинительного заключения, это сделало бы для него принятие решения о возбуждении государственного обвинения более целеустремленным, а потому и более качественным». Для сравнения О. Я. Баев обращается к УПК РСФСР 1960 г., в котором действиям прокурора при рассмотрении им уголовного дела, были посвящены четыре статьи (ст. 213–216) [5, с. 297–298].

И в ст. 213 содержался достаточно подробный перечень вопросов, подлежащих разрешению прокурором по делу, поступившему с обвинительным заключением:

1) имело ли место деяние, вменяемое обвиняемому, и имеется ли в этом деянии состав преступления;

2) нет ли в деле обстоятельств, влекущих прекращение дела;

3) произведено ли дознание или предварительное следствие всесторонне, полно и объективно;

4) обосновано ли предъявленное обвинение имеющимися в деле доказательствами;

5) предъявлено ли обвинение по всем установленным дознанием или предварительным следствием преступным деяниям обвиняемого;

6) привлечены ли в качестве обвиняемых все лица, которые изобличены в совершении преступления;

7) правильно ли квалифицировано преступление;

8) правильно ли избрана мера пресечения;

9) приняты ли меры обеспечения гражданского иска и возможной конфискации имущества;

10) выявлены ли причины и условия, способствовавшие совершению преступления, и приняты ли меры к их устранению;

11) составлено ли обвинительное заключение в соответствии с требованиями настоящего Кодекса;

12) соблюдены ли органами дознания или предварительного следствия все иные требования настоящего Кодекса.

Неоправданным считает отказ от данной нормы в новом УПК РФ и Т. Ю. Цапаева [6, с.100–101], а А. А. Терёхин, проведя анкетирование работников органов прокуратуры, судей, следователей и дознавателей, выяснил, что идею о включении вышеуказанной правовой нормы в УПК РФ поддерживают 70,6 % опрошенных [7, с.66].

Полномочия прокурора в досудебной стадии уголовного судопроизводства существенно изменил Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», по сути своей, отстранивший прокурора от участия в предварительном следствии по уголовным делам.

Законодатель лишил прокурора права возбуждать и давать согласие на возбуждение уголовного дела, участвовать в производстве предварительного расследования, в том числе лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия, отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, продлевать срок предварительного следствия, приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу, давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения.

Правда, позднее функции прокурора были несколько расширены, а именно: Федеральным законом от 02.12.2008 N 226-ФЗ ему предоставлена возможность ознакомления с материалами находящего в производстве уголовного дела по его мотивированному письменному запросу; Федеральным законом от 28.12.2010 N 404-ФЗ — проверки законности решений следователя об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела.

До изменений, внесенных 87-ФЗ, прокурор фактически являлся «…не только руководителем, но и самым активным участником уголовного преследования в досудебном производстве, обладающим самыми широкими полномочиями... Однако в тоже [то же] время, он был обязан осуществлять и прокурорский надзор за производимым уголовным преследованием, в котором, как сказано, в этой стадии судопроизводства он принимал самое активное участие. И гносеологически, и психологически такое «раздвоение», а скорее, сочетание функциональных обязанностей прокурора — и это наглядно показывала многолетняя практика — a priori не могло быть достаточно качественным» [5, с.293].

По мнению первого заместителя Генерального прокурора — Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ А. И. Бастрыкина, озвученному в декабре 2008 года в интервью газете «Жэньминь жибао»: «В результате проведенной реформы была достигнута основная цель — разделение функции руководства расследованием от функции надзора за расследованием. До сих пор прокуратура соединяла в себе и следствие, и надзор. Прокуратура осуществляла надзор за собственными следственными действиями, что, собственно, и вызывало обоснованное сомнение в ее объективности… Таким образом, реализован основополагающий принцип организации прокурорского надзора в стране, а именно: кто надзирает, тот не расследует. Эти преобразования явились логическим итогом политики четкого определения современного места и роли прокуратуры как надзорной составляющей в системе органов государственной власти» [8].

По прошествии 9 лет, в январе 2018 года, в интервью «Российской газете» Председатель Следственного комитета А. И. Бастрыкин, придерживаясь прежней линии, подтвердил, что «разделение функций прокурорского надзора и предварительного следствия позитивно отразилось на качестве досудебного производства, а также повысило уровень обеспечения прав и законных интересов его участников» [9]

Однозначный отрицательный ответ на вопрос о том, должен ли прокурор осуществлять уголовное преследование на стадии предварительного расследования, дает М. К. Малиненко [10, с.88].

Напротив, О. Я. Баев убежден, что прокурор должен быть «руководителем и организатором всей системы уголовного преследования» и направлять всю свою деятельность в этом качестве на обеспечение для себя возможности законного и обоснованного возбуждения государственного обвинения. Надзор, по его мнению, на досудебных стадиях уголовного процесса, надлежит осуществлять суду.

Законодатель же сохранил за прокурором определенные полномочия по надзору за текущей деятельностью субъектов уголовного преследования, отстранив его от практического участия в уголовном преследовании на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, «…оставив за прокурором, по сути, принятие лишь одного, но наиболее важного на данном этапе уголовного судопроизводства процессуального решения — возбуждения государственного обвинения по результатам изучения материалов уголовного дела, завершенного в отношении обвиняемого составлением обвинительного заключения» [5, с.293–294].

Таким образом, «осуществление прокурором функции уголовного преследования при производстве предварительного следствия сосредоточилось на этапе рассмотрения уголовного дела, поступившего от следователя с обвинительным заключением, где прокурор реализует исключительно ему принадлежащее право направления уголовного дела в суд, равносильное выдвижению государственного обвинения перед судом…» [11, с.24].

Положение прокурора, усложненное его практической отстраненностью от предварительного следствия с учетом изменившейся его роли в досудебных стадиях производства по уголовному делу, как справедливо отмечает О. Я. Баев, «…еще более чем ранее, актуализирует проблемы качества возбуждения государственного обвинения». [5, с.296].

Если ранее прокурор в большинстве случаев еще до завершения расследования был в целом знаком с доказательственной базой обвинения по надзорным уголовным делам, реализуя предусмотренные законом полномочия, то сейчас полная и всесторонняя оценка деятельности следователя фактически осуществляется им только на стадии рассмотрения уголовного дела с обвинительным заключением.

В целом, разделяя позицию некоторых авторов [10, с.86–87; 11, с.23; 12, с.56; 13], поддерживающих решения законодателя в части освобождения прокурора от процессуального руководства деятельностью органов предварительного следствия, а, следовательно, и от персональной ответственности за качество и результаты расследования в расчете на более объективную и беспристрастную оценку материалов уголовного дела, полученных с обвинительным заключением, считаем объем полномочий прокурора на этой стадии явно недостаточным.

Совершенно очевидно, что для принятия столь ответственного решения при рассмотрении уголовного дела с обвинительным заключением, прокурор должен обладать всеми необходимыми правами, позволяющими компенсировать усеченные полномочия на стадии расследования.

Между тем, достаточность объема полномочий прокурора в процессе утверждения обвинительного заключения как раз вызывает сомнение, поскольку закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ существенно ограничил его права, в том числе, и на заключительной стадии предварительного расследования — стадии утверждения обвинительного заключения, лишив его возможности составить новое обвинительное заключение; изменить объем обвинения либо квалифицировать действия обвиняемого по уголовному закону о менее тяжком преступлении; прекратить уголовное дело либо уголовное преследование в отношении отдельных обвиняемых полностью или частично; изменить или отменить меру пресечения, избранную в отношении обвиняемого; дополнить и сократить список лиц, подлежащих вызову в суд со стороны обвинения (ст.221 УПК РФ).

Получается, что в рамках действующего УПК РФ прокурор имеет возможность выразить свое несогласие с обвинением, сформированным следователем, только через возвращение ему уголовного дела для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых, то есть, как отмечает Д. А. Сычев, «прокурор по-прежнему способен определять пределы уголовного преследования, но теперь уже не самостоятельно, … а посредством следователя» [14, с.122].

К тому же, как предусматривает та же ст. 221 УПК РФ, вынесенное прокурором постановление о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков может быть обжаловано им с согласия руководителя следственного органа вышестоящему прокурору.

Многие авторы, посвящая свои работы вопросам процессуального статуса прокурора, эффективности его деятельности в рамках действующего УПК РФ, в том числе на заключительной стадии предварительного расследования, приходили к убеждению о необходимости вернуть прокурору утраченные им полномочия на стадии рассмотрения уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, в частности, в силу следующего.

Так, в соответствии с ч.3 ст.88 УПК РФ на досудебных стадиях уголовного судопроизводства прокурор вправе признать доказательство недопустимым, в том числе, и по собственной инициативе. Следовательно, доказательство, признанное недопустимым, должно быть исключено из обвинительного заключения. Возникает вполне резонный вопрос: почему бы в случае признания прокурором каких- либо доказательств недопустимыми и исключения их из процессуального документа, составленного следователем по итогам предварительного следствия, не предоставить прокурору право составить новое обвинительное заключение в случае признания оставшихся доказательств достаточными для поддержания государственного обвинения в суде? И только в случае признания их недостаточными, направить уголовное дело для производства дополнительного расследования.

В соответствии с частями 7, 8 ст. 246 УПК РФ в ходе судебного разбирательства государственный обвинитель может отказаться от обвинения полностью или в части в случае, если он придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, либо изменить обвинение в сторону смягчения.

Таким образом, при наличии указанных полномочий у прокурора в ходе судебного разбирательства, весьма странно выглядит отсутствие у него права изменить объем обвинения либо квалификацию действий обвиняемого по уголовному закону о менее тяжком преступлении либо прекратить уголовное дело (уголовное преследование) при утверждении обвинительного заключения.

К тому же, возвращение уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения, а далее возможное обжалование решения прокурора, которое приостанавливает его исполнение (ч.5 ст.221 УПК РФ), отнюдь не способствуют сокращению сроков предварительного следствия и соблюдению принципа разумности срока уголовного судопроизводства в целом (ст. 6.1 УПК РФ)

Ознакомившись с работами авторов, содержащими приведенные доводы [7, с. 68–70; 11, с. 24–25; 14, с.122–123; 15, с. 29; 16; 17, с.158], мы разделяем их точку зрения о необходимости вернуть в УПК РФ полномочия прокурора по самостоятельному определению пределов уголовного преследования на этапе утверждения обвинительного заключения постольку, поскольку законодатель, исходя из изложения статьи 37 действующего УПК РФ, на наш взгляд, придал функции уголовного преследования несколько приоритетное значение по сравнению с надзорной, и в той мере, в какой законодатель не готов на данном этапе отказаться от определяющей ее роли.

Учитывая это, решения законодателя о сокращении полномочий в части уголовного преследования, в том числе на окончательном этапе предварительного следствия, представляются непоследовательными.

С одной стороны, следствие обрело свободу творческой деятельности без оглядки на прокурора, который в любой момент мог вмешаться в стройную систему действий следователя, навязав свое видение решения задачи, и освободилось от неэффективной коллегиальной ответственности, что, безусловно, повышает личную ответственность следователя за полученный результат.

С другой стороны, у прокурора возникает проблема восполнения недополученного объема информации по делу ввиду потери контроля над следствием и упущенных возможностей для производства тех или иных следственных действий для обеспечения должного уровня поддержания обвинения.

Исследуя проблемы процессуальной деятельности прокурора при утверждении им обвинительного заключения еще до нововведений 2007г. в УПК РФ, существенно ограничивших его полномочия на этапе расследования уголовного дела, Т. Ю. Цапаева пришла к выводу о целесообразности передачи полномочий по составлению обвинительного заключения прокурору. Результаты исследований показали, что при рассмотрении уголовного дела и направлении его в суд прокурор иногда «не только не обеспечивает установление истины, но и в ряде случаев проходит мимо грубых нарушений закона». Одна из причин — невнимательное прочтение уголовного дела. Проведенный Т. Ю. Цапаевой опрос прокуроров показал, что «…почти 14 % опрошенных знакомятся с материалами дела весьма бегло…». Самостоятельное составление обвинительного заключения обеспечило бы более глубокое, тщательное изучение материалов уголовных дел прокурором и повысило «…ответственность за результаты изучения дела, проверки и оценки имеющихся доказательств» [6, с.97, 117, 118].

Другое решение относительно составления и утверждения обвинительного заключения предлагает А. М. Багмет. По его мнению, «…с целью исключения нерезультативного двойного контроля за деятельностью следователя», «…исключения волокиты, перенаправления уголовных дел от одного органа к другому назрела необходимость передачи права утверждения обвинительного заключения от прокурора руководителю следственного органа…». Он отмечает, что на практике, как правило, изучает полученное от следователя уголовное дело и утверждает обвинительное заключение один прокурорский работник, обвинение в суде поддерживает другой. Отсюда — нерациональное использование материальных ресурсов и времени. К тому же, прокурор, поддерживающий государственное обвинение, связан мнением руководителя прокуратуры, утвердившего обвинительное заключение [18].

На наш взгляд, точка зрения А. М. Багмета заслуживает внимания. Действительно, при передаче дела из рук в руки существует опасность недооценки, «упущения» важных для разрешения уголовного преследования обстоятельств в силу элементарного человеческого фактора и значительной загруженности работников прокуратуры. Кроме того, как нам представляется, это значительно повысило бы ответственность следователя и руководителя следственного органа за результаты своей работы и способствовало соблюдению принципа разумности сроков уголовного судопроизводства (ст. 6.1. УПК РФ). Разумеется, при сохранении за прокурором, а, возможно, и усилении надзорной функции за предварительным следствием.

Однако, начатая в 2007 году реформа пока не получила своего логического завершения, не утихают споры ученых, дающих самые разные оценки происшедшим преобразованиям. Многие из них ратуют за возвращение прокуратуре всех отнятых у нее полномочий на стадии досудебного производства. Под воздействием их аргументов уже предпринимаются попытки все вернуть на круги своя (проект Федерального закона N 872311–6 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве») внесен в Государственную Думу ФС РФ 31.08.2015).

В условиях такой неопределенности, неуверенности в правильности выбранного направления, на наш взгляд, необходимо сегодня усилить позиции прокуратуры именно на заключительной стадии предварительного следствия, вернув ему возможность составить новое обвинительное заключение, изменить объем обвинения либо квалифицировать действия обвиняемого по уголовному закону о менее тяжком преступлении, прекратить уголовное дело либо уголовное преследование, чтобы прокурор имел возможность поддерживать обвинение на основе обвинительного заключения, полностью согласующегося с его собственными убеждениями.

Литература:

1. Голова, С. И. Окончание предварительного следствия составлением обвинительного заключения: понятие, сущность, историческая ретроспектива / С. И. Голова // Общество и право. — 2013.- № 4 (46). ^— С.143–148).
2. Алимамедов, Э. Н. Понятие этапа окончания предварительного следствия с обвинительным заключением / Э. Н. Алимамедов // Юриспруденция. — URL: http://www.justicemaker.ru/view-article.php?id=22&art=1244 (дата обращения: 23.02.2018).
3. Буров, Ю. В. О понятии «окончание предварительного следствия с составлением обвинительного заключения» / Ю. В. Буров, А. А. Насонов // Закон и право. — 2012. — № 5. — С. 59–61.
4. Лящев, Д. В. Окончание предварительного следствия составлением обвинительного заключения: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09 / Д. В. Лящев; Тюмен. юрид. ин-т. — Тюмень, 2007. — 23 с.
5. Баев, О. Я. Избранные работы по проблемам криминалистики и уголовного процесса. Сборник / О. Я. Баев. — М.: ЭКСМО, 2011. — 609 с.
6. Цапаева, Т. Ю. Участие прокурора в доказывании на предварительном следствии / Т. Ю. Цапаева. — Самара: Изд-во «Самарский университет», 2003. — 140 с.
7. Терёхин А. А. Акты прокурорского реагирования по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением или обвинительным актом / А. А. Терёхин // Вестник Омского юридического института. — 2012. — № 1 (18). — С. 65–70.
8. Бастрыкин, А. И. Интервью первого заместителя Генерального прокурора — Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ Александра Бастрыкина газете «Жэньминь жибао» 31.12.2008 // Следственный комитет РФ. — URL: http://sledcom.ru/press/interview/item/507312 (дата обращения: 24.02.2018).
9. Бастрыкин, А. И. Причины и следствие / Интервью «Российской газете» 15.01.2018 // Следственный комитет РФ. — URL: http://sledcom.ru/press/interview/item/1195282 (дата обращения: 24.02.2018).
10. Малиненко, М. К. Проблемы обеспечения прокурором надзора за законностью предварительного следствия / М. К. Малиненко // Общественные науки. — 2014. — № 1. — С. 84–89.
11. Шадрин, В. С. Современные особенности реализации прокурором функции уголовного преследования в досудебном производстве / В. С. Шадрин // Криминалистъ. — 2015. — № 1 (16). — С. 20–25.
12. Багмет, А. М. К вопросу о процессуальной самостоятельности следователя / А. М. Багмет // Российская юстиция. — 2013. — № 9. — С. 54–56.
13. Боруленков, Ю. П. Прокуратура: расширение полномочий в сфере досудебного уголовного судопроизводства противоречит Конституции РФ / Ю. П. Боруленков // Международная Ассоциация Содействию Правосудию. — URL: http://www.iuaj.net/node/1916 (дата обращения: 08.03.2018).
14. Сычев, Д. А. Соотношение функций уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью следователя при утверждении обвинительного заключения прокурором / Д. А. Сычев // КриминалистЪ. — 2014. — № 1(14). — С.120–123.
15. Буланова, Н. В. Осуществление прокурором уголовного преследования при утверждении обвинительного заключения / Н. В. Буланова // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. — 2008. — № 6 (8). — С. 27–29.
16. Грашичева, О.Н Проблемы правового регулирования полномочий прокурора на этапе окончания предварительного расследования / О. Н. Грашичева // Отрасли-права. — URL: http://отрасли-права.рф/article/16669 (дата обращения: 23.02.2018).
17. Ягофаров, С. М. Осуществление прокурором уголовного преследования в досудебном производстве / С. М. Ягофаров // Вестник Оренбургского государственного университета. — 2015 — № 3 (178). — С. 153–158.
18. Багмет, А. М. Об устранении двоевластия в уголовном преследовании / А. М. Багмет // URL: http://отрасли-права.рф/article/7692 (дата обращения: 25.02.2018).