Прокурорский надзор в соблюдении Конституции Российской Федерации и федерального законодательства: основные проблемы и пути их решения

В настоящей статье рассмотрены отдельные проблемные вопросы в области деятельности органов прокуратуры. Так, проанализирована деятельность прокуратуры в области надзора за соблюдением Конституции РФ, федерального законодательства. Изучены виды прокурорского надзора и его пределы в части, касающейся физических лиц. По результатам рассмотрения даны предложения о внесении изменений в Федеральный Закон от 17.01.1992 N 2202–1.

Ключевые слова: прокурор, полномочия, прокурорский надзор, Конституция РФ, федеральный закон, объект надзора, физические лица

The article deals with specific problematic issues in the field of activity of prosecution bodies. Thus, the activity of the procuracy oversight over observance of the Constitution of the Russian Federation, Federal law. Studied types of prosecutorial supervision and its limits in respect of natural persons. N about the results of consideration of the proposal, on amendments to the Federal law from 17.01.1992 N 2202–1.

Keywords: attorney, authority, Prosecutor's supervision, the Constitution, Federal law, the object of surveillance individuals

Конституционно-правовой статус прокуратуры модернизирован в обновленной главе 7 Конституции РФ «Судебная власть и прокуратура», где законодатель на первое место поставил определение полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры федеральным законом и отказался от характеристики прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим, регламентировал порядок назначения Генерального прокурора России и подчиненных ему прокуроров (ст. 129 Конституции РФ) [1].

Осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является в настоящее время одним из ведущих направлений деятельности прокуратуры РФ. Его правовой основой являются: сам Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» [4] (далее — Закон), Приказы Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 [6], от 02.10.2007 N 155 [7] и иные организационно-распорядительные акты.

Исследуя деятельность прокуратуры в области надзора за соблюдением Конституции РФ, отметим, что основой алгоритма общенадзорной деятельности является проверка поступившей в прокуратуру информации о факте нарушения закона, что требует принятия мер прокурором [10, с. 171–172]. Указанное основание для проведения прокурорской проверки предусматривается в п. 2 ст. 21 Закона. Из чего логически следует отсутствие оснований для проведения прокурором проверок соблюдения Конституции РФ, поскольку Конституция РФ, несмотря на использование в научной литературе ставшего нарицательным термина «Основной Закон», в силу своей статусной самодостаточности к законодательным актам не относится. В ином случае едва ли является целесообразным разграничение ее с «законами, действующими на территории Российской Федерации» (п. 1 ст. 1 Закона). Аналогичная практика обособления конституций (уставов) прослеживается и в законодательстве субъектов РФ[1]. Это объясняется нормой, закрепленной в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, о том, что субъекты РФ имеют свои конституции (уставы) и законодательство, чем отграничивают их, от собственно законодательных актов.

В свою очередь, ст. 1 и ст. ст. 21 Закона определены органы и лица, в отношении которых органы прокуратуры полномочны осуществлять надзор за соблюдением требований Основного Закона. В результате проведения сравнительной характеристики данного перечня и ч. 2 ст. 15 Конституции РФ выявлено, что обязанность соблюдать Конституцию РФ на органы управления и руководителей коммерческих и ряда некоммерческих организаций не распространяется, соответственно, осуществление надзора прокурорами в этой части фактически не определено.

Пунктом 1 ст. 22 Закона предусматриваются, что для надлежащего обеспечения своих функций прокурор правомочен беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, затребовать у руководителей необходимые для проведения проверки документы и материалы, вызывать для объяснений должностных лиц и граждан.

Рассмотрим также проблемные моменты в деятельности прокуратуры в области охраны и соблюдения федерального законодательства на примере проблем прокурорского надзора за деятельностью физических лиц.

При формулировке положений ст. 1 Закона, законодатель ограничился перечислением объектов прокурорского надзора (органы исполнительной власти федерального и регионального уровня, органы местного самоуправления и др.). Отдельно физические лица в этой статье не названы, из чего первоначально можно сделать вывод о том, что прокурорский надзор на них не распространяется. Подобное перечисление создает определенные трудности. К примеру, лишь после продолжительных споров в качестве объекта прокурорского надзора в Законе прямо закреплен Следственный комитет РФ [5].

Так, если обратиться к перечню статей, возбуждение дел по которым возможно только прокурором, то законодатель прямо наделил прокурора правом возбуждения административного дела в отношении физического лица (ст. 5.61 КоАП РФ — оскорбление) [2]. Диспозиция названной нормы позволяет сделать вывод, что потерпевшим по ней, как и правонарушителем (за исключением ч. 3), может быть физическое лицо. Закрепив возможность принятия мер реагирования в отношении физических лиц, законодатель тем самым предоставил прокурору полномочия по осуществлению надзора за ними, поскольку выявлению этого нарушения должна предшествовать прокурорская проверка с реализацией права на получение объяснений от гражданина. Однако, несмотря на некоторые технические неувязки в формулировках правовых норм, исследуем, можно ли утверждать, что осуществление надзора в отношении физических лиц возможно лишь только в рамках надзора за соблюдением законов.

Так, норма, закрепленная в п. 4 ст. 27 Закона не содержит указания на то, что ответчиком должно выступать юридическое, либо должностное лицо.

В ст. 45 ГПК РФ это правомочие расширено [3]. Яркий пример тому — предъявление прокурором в суд заявлений о лишении физического лица различных разрешений (на управление транспортным средством, владение оружием).

Ведь если физическое лицо, к примеру, страдающее психическим заболеванием, наркоманией, имеет законный доступ к источнику повышенной опасности, коим является транспортное средство, помимо сопутствующих этому обстоятельств, подлежащих выявлению (законность действий должностных лиц, участвовавших при предоставлении больному подобных разрешений), требуется незамедлительное принятие мер по пресечению подобных случаев. И эти меры может принять прокурор, поскольку юридически он никак не связан с предоставлением подобных прав гражданам.

Как и в случае с возбуждением дела по ст. 5.61 КоАП РФ, прокурор должен провести проверку — установить, когда физическое лицо получило подобное право, имеется (имелось) ли у него заболевание, препятствующее реализации права, получить объяснения и т. п., то есть осуществить надзорные мероприятия, в том числе в отношении физического лица. Следовательно, в этом случае прокурор обязан осуществлять надзор за физическими лицами.

Любое направление прокурорского надзора имеет законодательные рамки и ограничения, закрепленные в федеральных законах. Среди них — недопустимость подмены полномочий иных государственных органов (п. 2 ст. 22, п. 2 ст. 26 Закона) и проведение проверочных мероприятий исходя из информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (п. 2 ст. 22 Закона).

Анализируя деятельность прокурора в области осуществления надзора за деятельностью физических лиц, приведем следующий пример. В прокуратуру района от мирового судьи поступило заявление о привлечении Б. к административной ответственности по ст. 17.9 КоАП РФ (заведомо ложные показания при производстве по делу об административном правонарушении). Из представленных материалов следовало, что в рамках рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренном гл. 12 КоАП РФ, допрошенная в качестве свидетеля неработающая Б., вопреки данной перед допросом подписке, сообщила суду заведомо ложные сведения, чтобы помочь виновному лицу избежать ответственности за совершенное правонарушение. Вынося постановление по делу, суд дал оценку всем доказательствам и пришел к выводу о возможной заведомой недостоверности показаний Б. Постановление суда вступило в законную силу. В ст. 28.4 КоАП РФ статья 17.9 КоАП РФ не указана, То есть, возбуждение дел по ней не отнесено к исключительной компетенции прокурора.

Согласно п. п. 1, 77 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ полномочиями по возбуждению дел по указанной статье наделены должностные лица органов внутренних дел (полиции), должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Однако в ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ есть оговорка о том, что протоколы (и постановления) об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.9 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.

Обращает на себя внимание указание в этой норме не только на ст. 17.9 КоАП РФ, но и на ст. 17.7 КоАП РФ — невыполнение законных требований, в том числе прокурора. Как и в случае со ст. 17.9 КоАП РФ, возбуждение дел по статье 17.7 КоАП РФ не относится к исключительной компетенции прокурора. Кроме того, установлено, что Б. нарушено требование ч. 2 ст. 25.6 КоАП РФ давать правдивые показания.

С учетом изложенного, поскольку в адрес прокурора поступила информация о нарушениях федерального законодательства, в целях недопущения волокиты и истечения срока давности привлечения к административной ответственности, по результатам проведенной в отношении физического лица проверки прокурор возбудил дело об административном правонарушении по ст. 17.9 КоАП РФ, которое направлено на рассмотрение мировому судье. По результатам его рассмотрения виновное лицо привлечено к административной ответственности с назначением административного наказания. Постановление суда не обжаловалось и вступило в законную силу.

В завершение отметим следующее.

1. В целях устранения проблемы правовых пробелов необходимо исключить из ст. 1 Закона указания на объекты надзора, ограничившись лишь перечислением видов прокурорского надзора.

Действующее федеральное законодательство не содержит запрета на осуществление органами прокуратуры надзора за деятельностью физических лиц. Этот надзор осуществляется в рамках и с ограничениями, установленными для каждого вида прокурорского надзора.

Некоторые меры прокурорского реагирования, такие как принесение протеста, внесение представления, требования и объявление предостережения, в силу прямого законодательного запрета не могут применяться в отношении физических лиц.

2. В конституционной доктрине периодически выдвигаются предложения о возможности правового регулирования статуса прокуратуры в отдельной главе Конституции РФ и федеральным конституционным законом [9, с.74–75], что на современном этапе представляется преждевременным. Вместе с тем считаем, что наделение Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) и включение его в число субъектов, уполномоченных обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), необходимо произвести в обозримой перспективе.

Тем более что Конституционным Судом РФ подтверждена возможность Генпрокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ учредительных актов субъектов Российской Федерации [8], а в п. 6 ст. 35 Закона предусмотрено его право обращаться в указанный суд по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 19.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 19.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
4. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 19.12.2016) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
5. Федеральный закон от 22.12.2014 N 427-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. N 52 (часть I). Ст. 7538.
6. Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (ред. от 21.06.2016) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. N 3. 2008.
7. Приказ Генпрокуратуры России от 02.10.2007 N 155 (ред. от 29.10.2012) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // СПС «Консультант Плюс».
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П // Собрание законодательства РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
9. Шобухин В. Ю. К вопросу о конституционно-правовом регулировании статуса российской прокуратуры // Российское право: образование, практика, наука. 2015. N 4. С. 74–75.
10. Ястребов В. Б. Прокурорский надзор за исполнением законов // Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2011. С. 171–172.

[1] Например, в названии законодательный статус подтверждается в Конституции Республики Алтай (Основном Законе), а уставы города Москвы и Московской области содержат по тексту ссылку на их законодательный статус.