Государственная поддержка туроператоров в условиях распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19



Статья посвящена анализу актуальных изменений в законодательстве, связанных с разработкой мер государственной поддержки туроператоров в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции.

Ключевые слова: туроператор, государственная поддержка, новая коронавирусная инфекция COVID-19, фонд персональной ответственности туроператора, резервный фонд объединения туроператоров в сфере выездного туризма, субсидии.

Туризм входит в число отраслей экономики, которые наиболее пострадали от распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 [1]. По данным Федерального агентства по туризму к середине мая 2020 года российская туристская отрасль недополучила доход на сумму свыше 1,5 триллионов рублей, падение оборотов достигло 95–100 %. При негативном сценарии работы могут лишиться до 2,5 миллионов человек, занятых в отрасли [2].

Для субъектов малого и среднего предпринимательства, которые осуществляют деятельность в сферах, пострадавших от распространения инфекции, действует ряд общих мер государственной поддержки: приостановлены контрольные мероприятия, перенесены сроки сдачи отчетности и уплаты налоговых платежей, предоставлены гранты и беспроцентные кредиты для выплаты заработной платы сотрудникам, снижены страховые взносы, введен шестимесячный мораторий на банкротство [3]. В данной статье будут проанализированы специальные меры, разработанные исключительно для поддержки туроператоров.

Новеллой Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [4] (далее — Закон, Закон об основах туристской деятельности) является статья 11 ⁸ , закрепившая особенности формирования и использования фонда персональной ответственности туроператора в случае ограничения въезда туристов в страну (место) временного пребывания.

Фонд персональной ответственности формируется за счет ежегодного взноса туроператора, составляющего 1 % от общей цены туристского продукта за предыдущий год. По общему правилу накопленные в фонде денежные средства направляются на возмещение реального ущерба туристам в ситуациях, когда туроператор прекратил деятельность по причине невозможности исполнить свои обязательства [4]. Статья 11 ⁸ Закона установила, что в случае принятия Правительством РФ соответствующего решения [5] туроператор может осуществить выплаты из фонда туристам при возврате денежных средств за путевки в те страны, которые ограничили въезд на свои территории. Перечень таких государств размещается на официальном сайте Федерального агентства по туризму [6]. В нем содержится 102 страны, которые ввели ограничения в связи с пандемией COVID-19, среди них популярные у наших граждан туристские дестинации: Турция, Египет, Таиланд, страны Евросоюза, Абхазия, Израиль и др. Туроператор, который планирует воспользоваться средствами фонда персональной ответственности, должен в двухнедельный срок направить соответствующее уведомление в объединение туроператоров в сфере выездного туризма (ассоциацию «Турпомощь» [7]), а затем в шестимесячный срок сформировать реестр требований туристов [8].

Также необходимо отметить, что статья 11 ⁸ Закона об основах туристской деятельности наделила Правительство РФ правом принять решение об уменьшении размера ежегодного взноса туроператора в фонд персональной ответственности [4]. Согласно распоряжению Правительства РФ от 13.06.2020 № 1555-р взнос за 2020 год составит 0,25 % общей цены туристского продукта в сфере выездного туризма вместо базовой величины 1 % [9].

Помимо фондов персональной ответственности ассоциация «Турпомощь» формирует резервный фонд, предназначенный для финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам за рубежом. Резервный фонд также пополняется за счет ежегодных взносов туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма. Размер взноса зависит от количества обслуженных туристов и общей стоимости реализованного туристского продукта и варьируется от 50 до 500 тысяч рублей в год [4]. Для поддержки туроператоров взнос на 2020 год был установлен в символическом размере 1 рубль [10].

Безусловно, рассмотренные меры являются актуальными в условиях, когда туроператоры вынуждены массово возвращать деньги за отмененные туры за рубеж: уже к середине апреля 2020 года число россиян, которые забронировали, но не смогли совершить поездки из-за пандемии, превысило 200 тысяч человек [11]. В то же время можно отметить существующие риски неисполнения обязательств туроператорами после возобновления ими работы. Фонды персональной ответственности будут истощены, в резервный фонд ассоциации «Турпомощь» взносы в 2020 году не поступят. В целях недопущения нарушения прав туристов в будущем предлагаем дополнить статью 11 ⁸ Закона об основах туристкой деятельности положением, в соответствии с которым на компенсации туристам за отмену туров в связи с закрытием границ может быть израсходовано не более 70 % накопленных в фонде персональной ответственности денежных средств.

Вызывает также вопросы юридическая природа и полнота сформированного Ростуризмом перечня государств, которые ввели ограничительные меры. Указанный перечень, размещенный на сайте ведомства в сети Интернет, представляет собой текстовый документ с расширением docx, не содержащий никаких официальных реквизитов [6]. С нашей точки зрения, необходимо утверждать перечень приказом Федерального агентства по туризму. В перечне отсутствует, к примеру, Грузия, которая закрыла границы для путешественников 16 марта 2020 года [12]. Таким образом, туроператоры, реализовавшие турпродукты в эту страну, необоснованно лишены возможности воспользоваться средствами фонда персональной ответственности в соответствии с новой нормой Закона об основах туристской деятельности.

Дополнительным источником поддержки являются субсидии, предоставляемые для возмещения затрат туроператоров, связанных с невозвратными тарифами по авиаперевозкам, а также с организацией вывоза туристов из иностранных государств с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой [13]. Всего на компенсации Правительством РФ было выделено 3,5 миллиарда рублей [14]. Субсидии выдаются на безвозмездной и безвозвратной основе в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса РФ [15].

На фоне мер поддержки, разработанных для туроператоров в сфере выездного туризма, помощь туроператорам, занимающимся организацией внутреннего и въездного туризма, представляется недостаточной. На данный момент Федеральное агентство по туризму выдвинуло лишь предложение увеличить объем субсидий для работающих на внутреннем рынке туроператоров за привлечение в страну иностранных туристов, а также иностранных и российских путешественников в отдельные целевые субъекты Федерации [16]. Например, сейчас базовая сумма субсидии за одного иностранного туриста составляет 1200 рублей, к которой могут быть применены различные повышающие коэффициенты [17]. При этом за привлечение туристов в Сахалинскую область туроператору выплачивается 5000 рублей за каждого путешественника [18]. Конкретных предложений по внесению изменений в соответствующие нормативные правовые акты от Ростуризма не поступило.

На поддержку туроператорам, работающим во всех сферах, направлены положения Федерального закона от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» [19]. Указанный закон, дополненный статьей 19 ⁴ , установил, что в определенных чрезвычайных ситуациях Правительством РФ на 2020 и 2021 годы могут быть определены особенности исполнения, изменения и (или) расторжения договора о реализации туристского продукта, заключенного по 31 марта 2020 года, включая основания, порядок, сроки и условия возврата туристам уплаченных денежных сумм или предоставления в иные сроки равнозначного туристского продукта [20]. Фактически, речь идет о легитимизации «ваучеров» («депозитов», «сертификатов») на будущее путешествие, на выдачу которых де-факто туроператоры уже были вынуждены перейти [21].

Подводя итог исследованию, хотелось бы выразить надежду, что беспрецедентная ситуация, в которую попали туроператоры в результате распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, может быть преодолена за счет грамотных управленческих решений, оперативной разработки необходимой нормативной правовой базы, эффективных мер государственной поддержки. На наш взгляд, для обеспечения прироста туристских потоков и скорейшего восстановления отечественной туристской отрасли необходимо расширить государственную поддержку туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего и въездного туризма.

Литература:

1. Об утверждении перечня отраслей российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции: Постановление Правительства РФ от 03.04.2020 № 434 // Официальный интернет-портал правовой информации, 08.04.2020. — URL: http://www.pravo.gov.ru.

2. Глава Ростуризма попросила регионы дополнительно поддержать отрасль // Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС), 15.05.2020. — URL: https://tass.ru/ekonomika/8477635.

3. Меры поддержки малого и среднего бизнеса для преодоления последствий новой коронавирусной инфекции // Министерство экономического развития РФ: официальный сайт, 2020. — URL: http://covid.economy.gov.ru/.

4. Об основах туристской деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ // Собрание законодательства РФ. –1996. — № 49. — Ст. 5491.

5. О возврате туристам и (или) иным заказчикам уплаченных ими за туристский продукт денежных сумм из средств фонда персональной ответственности туроператора: Распоряжение Правительства РФ от 04.04.2020 № 898-р // Официальный интернет-портал правовой информации, 08.04.2020. — URL: http://www.pravo.gov.ru.

6. Перечень государств, ограничивших въезд иностранных граждан на свою территорию в связи с пандемией коронавируса COVID-19 // Федеральное агентство по туризму: официальный сайт, 2020. — URL: https://www.russiatourism.ru/doc/perechen.docx.

7. О присвоении статуса объединения туроператоров в сфере выездного туризма: Распоряжение Правительства РФ от 19.11.2012 № 2130-р // Собрание законодательства РФ. — 2012. — № 48. — Ст. 6724.

8. Об утверждении Правил возврата туристам и (или) иным заказчикам уплаченных ими за туристский продукт денежных сумм из денежных средств фонда персональной ответственности туроператора: Постановление Правительства РФ от 08.04.2020 № 461 // Официальный интернет-портал правовой информации, 09.04.2020. — URL: http://www.pravo.gov.ru.

9. О размере ежегодного взноса туроператора, осуществляющего деятельность в сфере выездного туризма, в фонд персональной ответственности туроператора: Распоряжение Правительства РФ от 13.06.2020 № 1555-р // Официальный интернет-портал правовой информации, 16.06.2020. — URL: http://www.pravo.gov.ru.

10. О размере взноса в резервный фонд объединения туроператоров в сфере выездного туризма на 2020 год: Распоряжение Правительства РФ от 18.03.2020 № 660-р // Собрание законодательства РФ. — 2020. — № 12. — Ст. 1847.

11. Михайловская М. У туроператоров не хватает денег на возврат за аннулированные путевки // Парламентская газета, 15.04.2020. — URL: https://www.pnp.ru/economics/u-turoperatov-ne-khvataet-deneg-na-vozvrat-za-annulirovannye-putyovki.html.

12. С 16 марта передвижение граждан между Грузией и Российской Федерацией будет временно приостановлено // Кабинет министров Грузии: официальный сайт, 15.03.2020. — URL: http://gov.ge/index.php?lang_id=GEO&sec_id=288&info_id=75583.

13. Об утверждении Правил предоставления в 2020 году субсидий из федерального бюджета туроператорам на возмещение затрат, понесенных при выполнении мероприятий, связанных с ограничениями, вызванными распространением новой коронавирусной инфекции: Постановление Правительства РФ от 25.04.2020 № 583 // Официальный интернет-портал правовой информации, 27.04.2020. — URL: http://www.pravo.gov.ru.

14. О выделении Ростуризму из резервного фонда Правительства Российской Федерации бюджетных ассигнований в целях предоставления в 2020 году субсидий туроператорам на возмещение затрат: Распоряжение Правительства РФ от 07.04.2020 № 909-р // Официальный интернет-портал правовой информации, 08.04.2020. — URL: http://www.pravo.gov.ru.

15. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.

16. Ростуризм предлагает из-за коронавируса увеличить субсидии для внутренних туроператоров // Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС), 15.05.2020. — URL: https://tass.ru/ekonomika/8218331.

17. Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку организаций, обеспечивающих прирост количества посетивших Российскую Федерацию иностранных туристов: Постановление Правительства РФ от 30.04.2019 № 534 // Собрание законодательства РФ. — 2019. — № 19. — Ст. 2291.

18. О реализации пилотного проекта по предоставлению субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку туроператоров: Постановление Правительства РФ от 08.08.2018 № 926 // Собрание законодательства РФ. — 2018. — № 35. — Ст. 5537.

19. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Федеральный закон от 01.04.2020 № 98-ФЗ // Российская газета. — № 72. — 2020.

20. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях принятия неотложных мер, направленных на обеспечение устойчивого развития экономики и предотвращение последствий распространения новой коронавирусной инфекции: Федеральный закон от 08.06.2020 № 166-ФЗ // Российская газета. — № 126. — 2020.

21. Туроператоры переходят на депозиты // Ассоциация туроператоров России: официальный сайт, 24.03.2020. — URL: https://www.atorus.ru/news/press-centre/new/50991.html.