К вопросу о понятии общественного контроля за деятельностью полиции



В статье проводится анализ законодательного (легального) и научного определения, обозначающего контроль институтов гражданского общества за деятельностью государственных и иных органов. Предлагается авторское определение понятия «общественный контроль за деятельностью полиции».

Ключевые слова: общественный контроль, гражданский контроль, гражданское общество, полиция.

Институт общественного контроля за деятельностью государственных и иных органов, в том числе полиции, со стороны гражданского общества имеет огромное значение для обеспечения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина.

В Российской Федерации этот институт приобрел современную правовую форму после принятия Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [15] (далее — Закон об общественном контроле), который закрепил основы организации и осуществления общественного контроля, определил цели и задачи, принципы, перечень субъектов общественного контроля, формы, методы и порядок его осуществления.

Вместе с тем понятие «общественный (гражданский, народный, социальный) контроль» не является новым как для российской, так и для иностранной науки. Элементы контроля как универсального механизма взаимодействия государства и общества коренятся в идущем из глубины веков скандинавском институте омбудсмена, народных собраниях (вече), в действиях различных представителей государства, в конституционном контроле, возникшем в США в начале XIX века [16, с. 359].

Вообще, нужно заметить, что понятие «контроль» в юридической теории и практике употребляется довольно часто. Такое частое обращение к этому термину, как может показаться, свидетельствует о его достаточной изученности. Однако это не совсем так.

Например, в Федеральном законе от 7 февраля 2019 г. № 3-ФЗ «О полиции» [14] термин «контроль» упомянут более 30 раз. Ю. Л. Корабельникова отмечает [8, с. 322], что в общественном обсуждении проекта указанного Федерального закона приняло участие не менее 16 000 человек, были внесены значительные изменения, в том числе уточнены формы контроля и надзора за деятельностью полиции. Однако законодательного определения рассматриваемой дефиниции предложено не было.

Более того, анализ трудов ученых в различных отраслях права показывает, что в определении сущности понятия «контроль» в научных кругах до настоящего времени единства нет. Большинство авторов трактуют его по-разному: как метод, средство, систему, форму, функцию, деятельность, институт.

Например, государственно-правовой терминологический словарь определяет контроль как вид деятельности, осуществляемой в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан и т. д. [1]

Е. В. Киричёк, в свою очередь, предлагает следующее определение контроля: «это проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений, постановлений и т. п. То есть идейный смысл контроля состоит в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление» [7, с. 71].

Кроме термина «общественный контроль», в научной и учебной литературе можно встретить такие дефиниции, как «социальный контроль», «гражданский контроль».

Так, понятие «социальный контроль» часто используется для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых социум определяет поведение своих членов в соответствии с установленными в обществе нормами и ценностями [12, с. 9].

В СССР социальный контроль воспринимался как взаимосвязанное функционирование государственных и общественных институтов, но при этом приоритетным направлением научного знания была разработка проблем именно государственного контроля. Это было обусловлено спецификой советского государства, когда интересы отдельных граждан были сначала подчинены воле правящего класса — пролетариата, а позднее — партийно-государственному аппарату [2, с. 9].

Трудно не согласиться с утверждением о том, что государственный контроль играет важную роль в организации жизнедеятельности общества, обеспечивая его стабильность. Однако нужно отметить, что и само гражданское общество в целом, и его отдельные институты посредством общественного контроля обеспечивают проверку деятельности органов государства в целях определения их соответствия установленным социальным нормам. Поэтому ставить знак равенства между понятиями «социальный контроль» и «общественный контроль», исходя только из равнозначности терминов «социум» и «общество», необоснованно. Понятие «социальный контроль», как представляется, включает в себя и государственный, и общественный контроль, т. е. общественный контроль является одной из составных частей социального контроля.

В трудах отечественных юристов также довольно часто встречается понятие «гражданский контроль». Так, В. В. Серебренников в своей работе предлагает понимать под гражданским контролем систему государственных и общественных институтов, осуществляющих контроль за деятельностью армии [13, с. 31]. В свою очередь, С. М. Зубарев, рассуждая о гражданском контроле, подразумевает контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц [16, с. 359].

Нередко понятия «гражданский контроль» и «общественный контроль» в работах ученых отождествляются. Е. В. Киричёк, соглашаясь с этим утверждением, аргументирует свою позицию следующими соображениями: «первый аргумент связан с утверждающейся концепцией гражданского общества, второй связан с попыткой отождествления понятий «гражданское» и «гражданин» [7, с. 73].

А. С. Панарин считает гражданский (общественный) контроль продуктом общественного развития. «В отношении гражданского (общественного) контроля должен действовать принцип «разрешено всё, что не запрещено», поскольку он направлен на качество оказания государственных услуг. Граждане должны видеть, насколько эффективно работает государственный (чиновничий) аппарат, ибо в правовом государстве власть должна быть подчинена праву, что достигается только путем контроля над ней. Ведь нет ничего опаснее бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия» [11, с. 10].

Ю. И. Исакова пишет о том, что «общественный контроль представляет собой одно из направлений жизнедеятельности гражданского общества и важнейшего компонента системы сдержек и противовесов, обеспечивающего стабильность работы государственной машины и создающего иммунитет от всякого рода злоупотреблений» [5, с. 149]. Исходя из этого, учёный рассматривает общественный контроль в качестве одной из функций гражданского общества, называя его в своих работах «гражданским контролем».

Противоположных взглядов придерживается политолог С. И. Морозов, который разграничивает понятия общественного и гражданского контроля. По его мнению, «общественный контроль является механизмом оценки населением деятельности государственных институтов, а гражданский контроль выражается в деятельности некоммерческих организаций, целью которых является проверка органов государственной власти на предмет соответствия их деятельности правовым нормам» [9, с. 329].

О. В. Зуева полагает, что механизм общественного контроля в настоящий момент проходит период становления, а гражданский контроль представляется ученому пока лишь перспективой. «Гражданский контроль характерен для более зрелого демократического общества, гражданам которого свойственен более высокий уровень осознания необходимости контроля» [4, с. 81]. Таким образом, по её мнению, применительно к российской действительности на сегодня уместнее использовать понятие «общественный контроль».

Исходя из проведенного исследования, можно сделать заключение о том, что дискуссия в научном сообществе в отношении того, какой именно термин целесообразно использовать для обозначения рассматриваемого явления, продолжается. В свою очередь отечественный законодатель этот вопрос, как видится, решил для себя однозначно.

В действующей Конституции Российской Федерации как таковой термин «общественный контроль» своего закрепления не нашёл. Вместе с тем, Закон об общественном контроле дает чёткое определение рассматриваемой категории. Под «общественным контролем» понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» [15].

При анализе законодательного определения можно сделать ряд следующих теоретических выводов.

Общественный контроль может осуществляться исключительно субъектами, поименованными в указанном Федеральном законе, что накладывает ограничения, не отвечающие специфике исследуемого явления, выражающейся в его массовом и многообразном характере, а также широком участии различных слоев общества.

Объект общественного контроля определен достаточно абстрактно, что, в свою очередь, в целях обеспечения полноценной реализации Закона об общественном контроле требует дополнительного нормативного или официального судебного толкования данного понятия.

Ряд ученых, анализируя законодательную дефиницию общественного контроля, выдвигают гипотезу о том, что нормы, содержащиеся в статьях 4 и 5 Закона об общественном контроле, «...носят коллизионный характер. Они противоречат между собой в части закрепления различных по своей природе целей общественного контроля» [6, с. 190].

Таким образом, и предложенное отечественным законодателем определение, как видится, не в полной мере описывает рассматриваемое явление.

Сделанные в результате проведенного исследования выводы позволяют нам сформулировать следующее определение общественного контроля за деятельностью полиции — это деятельность институтов гражданского общества, отдельных граждан, заключающаяся в наблюдении, проверке и оценке деятельности полиции, её должностных лиц и принимаемых ими решений, направленная на обеспечение законности, реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина».

Представляется целесообразным использовать указанное определение при дальнейшей оптимизации системы общественного контроля за деятельностью полиции.

Литература:

1. Авакьян С. А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь / Авакьян С. А. // М.: Юстицинформ, 2015.
2. Зубарев С. М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 7–13.
3. Зубарев С. М. Участие граждан в общественном контроле за деятельностью государственного аппарата: новые законодательные гарантии // Административное право и процесс. 2007. № 4. С. 20–25.
4. Зуева О. В. Общественный контроль за деятельностью полиции на примере Волгоградской области // Вестник МВД России. 2019. № 3.
5. Исакова Ю. И. Концептуализация понятия «гражданский контроль» в социологическом знании // Историческая и социально-образовательная мысль. 2013. № 2 (18). С. 147–151.
6. История и современные тенденции развития гражданского общества и государства: правозащитный аспект: монография / под ред. С. О. Гаврилова, А. В. Гавриловой. М., Проспект, 2019.
7. Киричёк Е. В. Взаимодействие полиции с институтами гражданского общества в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: монография. М.: Академия управления МВД России, 2013.
8. Корабельникова Ю. Л. О роли гражданского общества в конституционном развитии России // Вопросы российского и международного права. 2019. Том 9. № 2A. С. 321–325.
9. Морозов С. И. Институт гражданского контроля над государственной властью в современной России // Россия в глобальном мире: институты и стратегии политического взаимодействия: материалы IV Всерос. конгресса политологов. Москва, 22–24 ноября 2012 г. М.: Российская ассоциация политической науки, 2012.
10. Основы социального управления: Учебное пособие // Под ред. В. И. Иванова. М.: Высшая школа, 2001.
11. Панарин А. С. Глобальное политическое прогнозирование. М., 2002.
12. Румянцева В. Г. Социальный контроль в свете правовых реалий современной России // История государства и права. 2006. № 7.
13. Серебренников В. В. Гражданский контроль над армией // Кентавр. 1992. № 11.
14. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (в ред. от 27 октября 2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
15. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4213.
16. Чиркин В. Е. Государствоведение: учебник. М: Юристъ, 2000.