Обращение с отходами: правовое регулирование, проблемные вопросы и пути их решения (на примере г. Ижевска)



В последние десятилетия остро встал вопрос о правильном обращении с отходами. Проблема является актуальной по причине прямой зависимости экологической устойчивости от правильного обращения с отходами. Несмотря на многочисленные реформы ситуация не меняется: по статистике отходов становится больше, ухудшается экологическое состояние. Необходимо рассмотреть проблемы, по причине которых может происходить данный процесс.

Ключевые слова: отходы производства и потребления, обращение с отходами, тарифная ставка, реформа мусора.

Для более детального понимания сути рассматриваемого вопроса обратимся к понятийному аппарату. Законодательное определение термина «отходы» содержится в ФЗ № 89 «Об отходах производства и потребления», являющимся базовым в данной сфере. Отходы производства и потребления — это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, потребления, выполнения работ, оказания услуг, которые нужно удалить. Но завершающего этапа удаления не происходит, и, цель работы — разобраться почему.

Примечательно, что охватываемый спектр приведенного термина довольно широкий. То есть, процесс обращения происходит не только на последней стадии — выброса мусора, а также при его создании, непосредственном обращении. Это требует больших вложений со стороны бюджетных систем субъектов РФ и муниципальных образований.

Ст. 72 п. «д» Конституции РФ подводит нас к такому выводу. В ней сказано: охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Практика сводится к тому, что такие отношения как обращение с отходами осуществляются самим субъектом без вмешательства РФ, за счет своих средств. В подтверждение приведем данные федеральной службы Госстатистики, которые показывают, что за 2017 год 657 млн. рублей выделено на охрану окружающей среды, из них всего 79 млн. на обращение с отходами. По данным Министерства финансов РФ, а также согласно ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 и на плановый период 2018 и 2019 годов» за 2017 год бюджет составит 14 трлн. руб. Определенно этих средств будет недостаточно для полного обеспечения затрат.

Также в ст. 8.1 ранее приведенного федерального закона № 89 «Об отходах производства и потребления» сказано, что полномочия в области обращения с отходами могут передаваться между органами местного самоуправления (далее — МСУ) и субъекта РФ. На практике эта статья очень широко используется, поэтому, фактически, эту деятельность осуществляют муниципальные образования. Уорганов МСУ зачастую недостаточно средств бюджета на осуществление мероприятий по обращению с отходами, следовательно, субъектам РФ, муниципальным образованиям нужно брать кредиты, или должного внимания этой деятельности вообще не отводится, она не осуществляется.

В качестве яркого примера рассмотрим произошедшую ситуацию в г. Ижевске. По данным за 2018 год в г. Ижевск муниципальное унитарное предприятие «Дорожное ремонтно-эксплуатационное управление» (ДРЭУ) прекратило вывоз мусора из-за задолженности Администрации города за март и апрель 2018 в размере 80 млн. руб., а также за 2017 долг составлял 115 млн. руб. (источник — Izvestiaur.ru от 18 июня 2018), тем самым, не обслуживалась центральная часть города и Индустриальный район.

С 2017 года ситуация в России кардинально меняется, а именно вводится новая схема обращения твердых коммунальных отходов (ТКО). Появляются региональные операторы по обращению с ТКО, договоры с которыми заключаются непосредственно жителями. С 1 января 2019 на данную схему перешли все субъекты РФ.

По данным Жилищного кодекса РФ (далее ЖК РФ) с 2017 года заключение договоров на вывоз мусора самостоятельно осуществляется:

– собственниками частных жилых домов и частей жилых домов (ч.5 ст.30 ЖК РФ);

– управляющими компаниями / ТСЖ / жилищными кооперативами (ч.12 ст.161 ЖК РФ);

– собственниками помещений и квартир в многоквартирных домах, если в доме непосредственное управление (ч.2 ст.164 ЖК РФ).

Это еще раз подтверждает тот факт, что деятельность по обращению с отходами осуществляется в основном на местном уровне.

Тарифная ставка за вывоз мусора — самая обсуждаемая проблема в данный период времени. Жители считают ее слишком высокой. Как уже было сказано, с 1 января 2019 года, все регионы РФ перешли на схему, когда договоры с компаниями по услугам с ТКО заключаются напрямую с самими жителями без участия органов МСУ. Отказ от договора не допускается. Это произошло из-за внесения изменений в федеральное законодательство в отношении обращения с твердыми коммунальными отходами. Согласно ст. 154 Жилищного кодекса Российской Федерации с 1 января 2019 года услуга по обращению с твердыми коммунальными отходами включается в состав платы за коммунальные услуги. Тарифная комиссия утвердила итоговый размер платы за услуги регионального оператора по обращению с отходами в Удмуртии. По итогам рассмотрения тариф утвержден на уровне 98,48 руб. в месяц с одного прописанного жильца в многоквартирном доме и 95,2 руб. для жителей частных домов.

Соответствующий документ подписали председатель правительства региона Ярослав Семенов и министр строительства и ЖКХ Удмуртии Иван Ястреб.

Председатель Госсовета Удмуртии Алексей Прасолов назвал оптимальный, по мнению депутатов, тариф на вывоз мусора в республике. По его словам, в 2016 году средняя цена на этот вид услуг составляла 38 рублей с человека: «в нашем понимании сегодняшняя цена вот этого вывоза мусора, я думаю, где-то в районе 50–60». Он также сообщил, что региональный оператор по обращению с ТКО «Спецавтохозяйство» еще летом должен был представить проекты тарифов и схем перевозок. Однако эти данные появились только в конце октября. «И то в непотребном виде», — отметил Прасолов. Государственный контрольный комитет при Госсовете и прокуратура Удмуртии проверили расчеты и нашли в них недочеты. Он также уверен, что появление регоператора не решит проблему стихийных свалок в лесах. Это связано с воспитанием людей. По его мнению, важно не только развивать ответственное отношение к природе, но и жестко наказывать нарушителей рублем.

Говоря об ответственности, за 2017 по данным Росприроднадзора в РФ было совершено 26921 административных правонарушений в сфере экономики, затрагивающие экологию [1]. Самые часто совершаемые правонарушения:

1) сокрытие или искажение экологической информации (2865 правонарушений),

2) несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами (4199),

3) нарушение правил охраны водных объектов (1721),

4) нарушение правил охраны атмосферного воздуха (1821),

5) невыполнение или несвоевременное выполнение обязанности по подаче заявки на постановку на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, представлению сведений для актуализации учетных сведений (1362)

Рассмотрим ответственность за данные правонарушения, предусмотренные в КоАП РФ [2].

1) ст.8.5 — наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц — от трех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до восьмидесяти тысяч рублей.

2) ст. 8.2 — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

3) ст. 8.13 — для физ. лиц до 2500 руб., для юр. лиц до 50000 руб.

Ответственность явно несоизмерима с совершаемыми правонарушениями, необходимо ее ужесточение. К примеру, как минимум втрое увеличить размеры штрафов.

Ст. 247 УК РФ предусматривает достаточно строгие наказания, но при условии, если это привело к: ухудшению здоровья человека, состояния окружающей среды. По данным Агентства правовой информации за 2017 год 12 лиц понесли наказание за данное правонарушение, что является очень низким показателем [3].

Постановление Правительства РФ от 13.09.2016 N 913 (ред. от 29.06.2018) «О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах» — также является документом, предусматривающим ответственность за неправильное обращение с отходами. Стоит отметить, что данные коэффициенты столь малы, что не являются преградой для организаций и физических лиц. Например, при размещении отходов коэффициент не превышает 5000 рублей. Причем это в отношении отходов 1 класса опасности. И это с учетом того, что нарушитель будет обнаружен, что сделать довольно непросто [4].

Теперь приведем слова главы УР Александра Бречалова: «Мы работаем в направлении переработки и утилизации мусора и понимаем, что тариф нужно снижать, но сейчас он приемлемый, мы отработали по всем населенным пунктам, от малых населенных пунктов до крупных».

Глава Удмуртии также напомнил, что в 2019 году власти будут вести работу по вводу трех полигонов на территории республики (при существующих пяти), что позволит сократить транспортные издержки регоператора. «У нас из 8 полигонов удалось отстоять 5. В Чувашской Республике их 11, а в Татарстане — 50. Поэтому мы в 2019 году работаем над тем, чтобы к 5 дополнительно 3 ввести»

По данным Udm.info на начало 2019 года в УР насчитывается 481 несанкционированных свалок. До 2024 из них обещают ликвидировать 312, по словам главы Минприроды УР Дениса Удалова. Результаты за 2018 год: сокращение таких свалок на 85 (18 процентов).

Тем не менее, уменьшение количества несанкционированных свалок, увеличение количества полигонов не может служить подходящим решением обсуждаемой нами проблемы.

Введение мусорных полигонов не является утилизацией отходов. Встает вопрос о строительстве заводов по переработке мусорных отходов. Данный вопрос касается стороны бизнеса. К сожалению, это невыгодно для предпринимателей: для открытия бизнеса требуется построить как минимум завод; на утилизацию некоторых видов нужны специальные разрешения. Ныне действующий порядок лицензирования деятельности, в процессе которой образуются опасные отходы, а также деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов установлен Положением о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами, где требования предложены высокие [5]. Основная проблема — открытие организации. Рентабельность же обычно находится в районе 30 процентов. Тем не менее, требования должны быть очень строгие и это является правильным, но из-за этого предприниматели остерегаются данной сферы бизнеса. На уровне загрязнения заводом окружающей среды может возникнуть вопрос об уголовной ответственности, не только административной. Решение проблемы: реальный и понятный любому механизм, а также развернутая методика государственной поддержки данного вида предпринимательства.

Большое значение должно отводиться такому способу обращения с отходами как утилизация. К сожалению, наиболее используемыми способами, по-прежнему, выступают хранение — складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях захоронения, утилизации, обезвреживания, а также захоронение отходов — изоляция мусора, не подлежащего дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Утилизация отходов представляет собой использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация) [6]. Хотя в последнее время ситуация в мире по использованию именно этого способа существенно изменилась в лучшую сторону. В качестве государства, максимально правильно использующего этот способ, стоит назвать Швецию.

По данным местной ассоциации по управлению c отходами Avfall Sverige, в Швеции утилизируется 99 % бытовых отходов [7]. Первым шагом является тщательная сортировка, после этого почти половина мусора сжигается, преобразовываясь в энергию. Чуть больше половины вторично перерабатывается, меньше 1 процента отправляется на полигоны. Сейчас в стране сжигается более 2 млн тонн своего мусора. И местного сырья даже недостаточно — дефицит приходится покрывать за счет импорта. В 2015 году страна в этих целях дополнительно ввезла более 1,3 млн тонн отходов из-за рубежа — в основном из Норвегии, Ирландии и Великобритании. Благодаря утилизации получается электроэнергия и тепло, которых хватает для обеспечения 90 % городских домовладений. Также из отходов шведы получают и биогаз, используемый для нужд городского транспорта.

Несколько цифр для сравнения — доля неперерабатываемого мусора в среднем по ЕС составляет около 45 %. В России данный показатель и вовсе составляет беспрецедентные 85 %. Это объясняется тем, что вопросом сокращения числа полигонов ТБО шведы обеспокоились достаточно давно. Прежде всего, они на законодательном уровне ввели указ, запрещающий выброс на свалки органических отходов. Шведские производители товаров закладывают в стоимость упаковки, а равно и всего товара, цену на её утилизацию.

Для решения проблемы в России, задачей минимум, является правильная сортировка мусора, что в последнее время продвигается на должном уровне. От этого почти на 100 процентов зависит дальнейшая переработка мусора на заводах, очень важно, чтобы мусор был сортирован, так как деятельность по утилизации на заводах осуществляется преимущественно вручную.

На данный момент в РФ функционирует более 250 мусороперерабатывающих заводов. Крупнейшие из них:

– Новокузнецкий, ООО «ЭкоЛенд», функционирует с 2008 г.;

– Курский, открыт в ноябре 2013 г.;

– Оренбургский, работает с января 2014 г., осуществляет переработку не только ТБО, но и опасных (например, с содержанием ртути) и медицинских отходов;

– Московские: ГУП «Экотехром» — предприятие было создано для выполнения всех видов работ по очистке Москвы от ТБО согласно Постановлению Правительства города от 1993 г.

Но, как было уже сказано, используются не современные способы переработки. В РФ около 7 процентов всех отходов поступает на заводы, остальной объем вывозится на полигоны ТБО, где его сжигают или закапывают. Способы переработки мусора в РФ заключаются в прессовании и укладке отходов на полигонах для ТБО. Это самый недорогой способ. ВЕвропе, благодаря высоким экологическим требованиям, размещение ТБО на полигонах — самый невыгодный и дорогостоящий способ утилизации отходов.

Четко показывает использование метода утилизации — статистика. Федеральная служба Госстатистики ведет учет по образованию отходов производства и потребления: если сравнивать 2015 и 2017 годы, то всего отходов производства и потребления увеличилось с 5060.2 до 6220.6 млн. тонн [8]. Из них находятся в местах хранения и захоронения в совокупности фактически половина от данного показателя (2332,7 в 2015 и 3204,5 в 2017).

Целесообразно будет сделать вывод: в совокупности, недостаточная ответственность, неиспользование такого способа обращения с отходами как грамотная утилизация, нехватка средств местных бюджетов, колоссальный объем мусора приводят к тому, что отходы не удаляются. Необходимо всецело внедрять способ обращения с отходами — утилизацию. Первостепенным условием положительного результата является внедрение высокотехнологичных заводов и соответствующая государственная поддержка бизнеса. Есть необходимость выделения субвенций субъектам РФ при нехватке средств на обращение с отходами.

Литература:

1. Официальный сайт Росприроднадзора

2. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 23.04.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 26.04.2019) ст. 8.2, 8.5, 8.13.

3. «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 23.04.2019) ст. 247

4. Постановление Правительства РФ от 13.09.2016 N 913 (ред. от 29.06.2018) «О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах»

5. Постановление Правительства РФ от 03.10.2015 N 1062 (ред. от 28.12.2018) «О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I — IV классов опасности» (вместе с «Положением о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I — IV классов опасности»)

6. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 N 89-ФЗ ст.1

7. Официальный сайт Avfall Sverige

8. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики