Правовые особенности и институциональные риски государственного регулирования ОАО «РЖД» как электросетевой компании



В рассмотрены правовые особенности государственного регулирования ОАО «РЖД» как мультиотраслевой компании. Предложен к организации электросетевого бизнеса ОАО «РЖД» в условиях реформирования электроэнергетической и железнодорожной отраслей экономики России.

Ключевые слова: государственное регулирование естественных монополий, электросетевой комплекс ОАО «РЖД», тарифное регулирование, управление рисками ОАО «РЖД», реформирование железнодорожной отрасли России.

ОАО «Российские железные дороги» — владелец 2-х инфраструктур: железнодорожной и электросетевой. Являясь российским национальным железнодорожным перевозчиком, одновременно является и одним из основных участников электроэнергетического рынка России. По физическому объему сетей и передаче электроэнергии ОАО «РЖД» является второй после ОАО «Российские сети» электросетевой компанией и одновременно крупнейшим потребителем электроэнергии в России.

Деятельность ОАО «РЖД» подлежит государственному регулированию в соответствии с Законом «О естественных монополиях» и отраслевым законодательством одновременно в двух отраслях — железнодорожном транспорте и электроэнергетике. С одной стороны, общая конфигурация систем регулирования в каждой из отраслей схожа. Есть Закон «О естественных монополиях» и отраслевые законы (соответственно, Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте» и Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»). Их положения детализируются в постановлениях Правительства России. По форме схожи и задачи, решаемые органами регулирования: ведь основной целью регулирования является удовлетворение нужд потребителей соответствующих услуг и нахождения баланса интересов потребителей и регулируемых инфраструктур.

В то же время эти две системы регулирования существенно различаются в реализации и деталях. Что неизбежно — ведь это разные отрасли и виды деятельности и закономерно, что отраслевое регуляторное законодательство для них различается. Различаются как органы регулирования, так и содержание требований и ограничений, накладываемых отраслевым законодательством. В сфере железнодорожного транспорта основными субъектами регулирования являются Минтранс России, ФАС России (в лице Управления контроля транспорта и связи). В электроэнергетике это, соответственно, Минэнерго России и ФАС России (Управление контроля электроэнергетики). Нормативно-правовая база каждой из рассматриваемых сфер содержит специфические требования, которые не всегда идентичны или имеют аналоги в законодательстве, применимом в другой отрасли. Например, есть конкретные различия в организации раздельного учета и в механизмах формирования инвестиционных программ.

Таких нестыковок между положениями нормативных актов, касающихся регулирования двух различных видов деятельности — железнодорожных перевозок и передачи электроэнергии, очень много. Нормы отраслевого законодательства координируют исключительно работу соответствующей отрасли. В силу того, что законодательные акты обязательны для исполнения, требования одной сферы «накладываются» на требования другой, что приводит к правовым коллизиям для ОАО «РЖД».

Устранить такие расхождения практически невозможно, да и нецелесообразно. При этом стоит иметь в виду, что законодательство для обеих отраслей продолжает совершенствоваться, в том числе в направлении дальнейшей детализации уже существующих требований. С большой долей вероятности при изменении отдельных норм законодательства об электроэнергетике, органы регулирования не будут учитывать особенности положения и последствий нововведений для компаний, которые хоть и осуществляют передачу электроэнергии, но эта деятельность не является для них основной, то есть, таких компаний, как ОАО «РЖД». Законодатель не будет создавать нормы, учитывающие специфику деятельности ОАО «РЖД» в сфере передачи электроэнергии. Все это означает, что нестыковки между двумя отраслевыми нормативно-правовыми базами будут только множиться, а это будет оказывать негативное влияние на деятельность ОАО «РЖД» в обеих отраслях.

Согласно Статье 8 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» все субъекты естественной монополии обязаны вести раздельный учет доходов и расходов по видам деятельности. Данное требование детализируется в Статье 43 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», которая указывает, что субъекты электроэнергетики обязаны вести раздельный учет продукции, доходов и затрат по следующим видам деятельности в сфере электроэнергетики: производству электрической энергии; передаче электрической энергии (в том числе эксплуатации объектов электросетевого хозяйства); реализации (сбыту) электрической энергии; оперативно-диспетчерскому управлению.

Кроме того, обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, объема продукции (услуг), доходов и расходов на производство, передачу и сбыт электрической энергии установлен одним из принципов государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике. Таким образом, регулирование тарифов (цен) основывается на принципе обязательности раздельного учета доходов и расходов по передаче электрической энергии. Повторный учет одних и тех же расходов в иных видах деятельности не допускается. Порядок ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере услуг по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике утвержден приказом Минэнерго России от 13.12.2011 № 585. Он устанавливает формы отчетности, содержащей данные раздельного учета, которая должна предоставляться территориальными сетевыми компаниями в региональные органы регулирования, а также принципы и перечень показателей, по которым субъекты естественных монополий должны вести раздельный учет.

Аналогичные требования раздельного учета установлены и для организаций железнодорожного транспорта. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 29.12.2004 № 871 «О формировании отчетности ОАО «РЖД» по видам деятельности», общество обязано представлять информацию о доходах, расходах и результатах финансово-хозяйственной деятельности по следующим видам деятельности: грузовые перевозки; содержание и эксплуатация инфраструктуры; предоставление услуг локомотивной тяги; пассажирские перевозки в дальнем следовании; пассажирские перевозки в пригородном сообщении; ремонт подвижного состава; строительство объектов инфраструктуры; научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы; содержание социальной сферы; прочие виды деятельности [5].

Правила раздельного учета в данной сфере утверждены приказом Минтранса России от 31.12.2010 № 311 «Об утверждении Порядка ведения раздельного учета доходов, расходов и финансовых результатов по видам деятельности, тарифным составляющим и укрупненным видам работ ОАО «РЖД» [7]. Они устанавливают обязанность ОАО «РЖД» вести раздельный учет доходов и расходов по всем вышеперечисленным видам деятельности и содержат детальную классификацию номенклатуры статей доходов и расходов для целей раздельного учета. Стоит отметить, что в структуре расходов, согласно указанным Правилам, отдельной строкой должны выделяться расходы на хозяйство электрификации и электроснабжения. Они, в свою очередь, должны подразделяться на, как минимум, 30 статей расходов, включая расходы на текущее обслуживание, капитальные ремонт линий электропередачи, высоковольтных линий автоблокировки и диспетчерской централизации, контактной сети, тяговых и трансформаторных подстанций, пунктов параллельного соединения, устройств наружного освещения, систем коммерческого учета электроэнергии и т. д.

Представленная классификация не содержит разделения расходов на электросетевое хозяйство для целей потребления электроэнергии для собственных нужд ОАО «РЖД» и для передачи ее сторонним потребителям. И в целом документ предназначен для учета соответствующих доходов и расходов при регулировании тарифов по основной деятельности ОАО «РЖД» — железнодорожным перевозкам.

Действующая в рамках ОАО «РЖД» система управленческого учета и отчетности, которая основана на Порядке ведения раздельного учета доходов, расходов и финансовых результатов по видам деятельности ОАО «РЖД», и соответствующая ей система бухгалтерского учета принципиально отличаются от отчетности, требуемой по законодательству об электроэнергетике. Этот факт побудил главного бухгалтера ОАО «РЖД» Г. В. Крафт выступить с предложением «рассмотреть вопрос о выделении данного вида деятельности в самостоятельное юридическое лицо» (из письма Г. В. Крафт от 22.02.2012 № исх-2930/ЦБС на имя старших вице-президентов ОАО «РЖД» В. И. Решетникова и В. В. Михайлова). Однако, тогда решение о выделении вида деятельности по передаче электроэнергии по сетям было сочтено нецелесообразным, а раздельный учет было решено строить «аналитическими методами».

В настоящий момент принципы и правила разделения расходов, возникающих в процессе оказания услуг по передаче электрической энергии, зафиксированы в «Методике формирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям ОАО «РЖД» (утверждена распоряжением ОАО «РЖД» от 07.08.2012г. № 1599р). Проблема заключается в том, что органы тарифного регулирования в электроэнергетике не обязаны признавать данный подход к организации раздельного учета и считать его достаточно обоснованным наравне с выделенным официальным бухгалтерским учетом. Это повлияет на выгодность тарифного регулирования для ОАО «РЖД». Они имеют право относиться к нему как к не более, чем информационно-справочному материалу и принимать тарифные решения для ОАО «РЖД» из своих соображений.

В этой связи, раздельный учет по виду деятельности «передача электроэнергии» в соответствии с действующим законодательством «об электроэнергетике» не ведется в ОАО «РЖД» и не может вестись в силу нестыковки с требованиями по ведению раздельного учета в соответствии с законодательством «о железнодорожном транспорте». В настоящее время в ОАО «РЖД» завершаются работы по организации этого учета аналитическими методами, но органы тарифного регулирования в электроэнергетике не обязаны, безусловно, принимать результаты такого учета.

Реализуемая государством политика создаёт ряд рисков и проблем для электросетевой деятельности ОАО «РЖД»: во-первых, планируется консолидация мелких территориальных сетевых организаций в более крупные; во-вторых, для усиления координации между разными уровнями контроля электросетевого комплекса от ОАО «РЖД» потребуется выполнение разрабатываемого единого технического регламента эксплуатации электрических сетей; в-третьих, основными критериями при формировании инвестиционных и ремонтных программ ОАО «РЖД» должны стать доказанные и обоснованные показатели качества и надежности, что крайне затруднительно в условиях существующей структуры взаимодействия и управления; в-четвертых, предусматривается повышение материальной ответственности в соответствии с общеизвестным принципом «take or pay» инвесторов и региональных властей за загрузку строящихся для них мощностей; в-пятых, в рамках государственного контроля и повышения ответственности электросетевых компаний усилены механизмы показаний и штрафов: ожидаемое увеличение претензий и требований со стороны регионов к ОАО «РЖД» повлечет рост штрафных санкций в адрес Компании.

Текущая ситуация относительно технологического присоединения характеризуется следующими факторами: во-первых, ежегодным прогрессирующим ростом заявок на технологическое присоединение к электрическим сетям ОАО «РЖД»; во-вторых, отсутствием соответствующего финансирования у ОАО «РЖД» на создание условий для технологического присоединения новых потребителей: дефицит средств на удовлетворение существующих заявок — свыше 3 млрд. рублей. В этой связи, среди наиболее вероятных последствий ожидаются следующие: во-первых, существует высокая вероятность увеличения размера штрафов для ОАО «РЖД» за невыполнение требований технологического присоединения (два иска по 36 млн. руб. уже поданы); во-вторых, рост недовольства потребителей и администраций регионов.

Сложившиеся условия требуют пересмотра модели организации электросетевого хозяйства ОАО «РЖД». С этой целью в ОАО «РЖД» разрабатывается Концепция формирования и развития электросетевого бизнеса ОАО «РЖД». Концепция разрабатывается в рамках проводимых ОАО «РЖД» работ по анализу проблем и определению стратегии развития электросетевого комплекса. В Концепции предложены варианты решения накопившихся противоречий и обеспечения развития электросетевого комплекса ОАО «РЖД» без нарушения единого производственного и технологического процесса железнодорожных перевозок.

На основании проведенного анализа целевым предлагается рассматривать вариант передачи в аренду распределительных электросетей ОАО «РЖД» электросетевой компании ОАО «РЖД» (ЭСК ОАО «РЖД»). Передача в аренду распределительных электросетей ОАО «РЖД» ЭСК ОАО «РЖД»:

во-первых, позволит сформировать единый «центр ответственности» за оказание услуг по передаче электроэнергии перед органами государственного регулирования тарифов;

во-вторых, позволяет полностью вынести за периметр ОАО «РЖД» деятельность, связанную с оказанием услуг по передаче электроэнергии;

в-третьих, позволяет сформировать собственную инвестиционную программу;

в-четвертых, обеспечит возможность полного обоснования затрат на деятельность по передаче электроэнергии при тарифном регулировании;

в-пятых, позволяет построить региональную систему управления учета и отчетности.

Литература:

1. Федеральный закон РФ от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О естественных монополиях»//www.consultant.ru
2. Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ (ред. от 30.03.2016) «Об электроэнергетике» // www.consultant.ru
3. Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» // www.consultant.ru
4. Постановление Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 (ред. от 31.12.2015) «О ценообразовании в области регулируемых цен (тариф) в электроэнергетике» // www.consultant.ru
5. Постановление Правительства РФ от 29.12.2004 № 871 «О формировании отчетности ОАО «РЖД» // www.consultant.ru
6. Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации / Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2013 № 511-р. //www.consultant.ru
7. Приказ Минтранса России от 31.12.2010 № 311 «Об утверждении Порядка ведения раздельного учета доходов, расходов и финансовых результатов по видам деятельности, тарифным составляющим и укрупненным видам работ ОАО «РЖД» //www.consultant.ru
8. Стратегия научно-технического развития холдинга «Российские железные дороги» на период до 2020 года и перспективу до 2025 года (далее — «Белая книга») / Официальный сайт Центра инновационного развития — филиала ОАО «РЖД»// http://rzd-expo.ru
9. Комплексная программа инновационного развития холдинга «РЖД» на период 2016–2020 годов / Официальный сайт Центра инновационного развития — филиала ОАО «РЖД»// http://rzd-expo.ru
10. Охотников, И. В. Реформирование железнодорожного транспорта России: риски институциональных преобразований // Предпринимательство. — 2014. — № 7.
11. Разработка технико-экономического обоснования моделей функционирования электроэнергетики ОАО «РЖД» в условиях структурного преобразования отрасли: отчет о НИР ПГУПС; рук. Е. А. Федоров; исполн.: Е. А. Федоров. — СПб: ПГУПС, 2005.