Особенности законодательства по вопросу компенсации ущерба, причиненного в результате правомерных действий органами власти и их должностными лицами



В статье рассматривается возможность компенсации ущерба, причиненного личности или имуществу гражданина, а также имуществу организации, правомерными действиями государственных или муниципальных органов, их должностных лиц, а также иных лиц, которым государство делегировало властные полномочия. Автор анализирует изменения законодательства и проблемы его применения.

Ключевые слова: возмещение вреда, компенсация ущерба, гражданско-правовая ответственность

Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации (РФ) человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства [1]. И как правовое государство (ст. 1 Конституции РФ), Россия, в случае нарушения прав человека, должна обеспечить справедливое и быстрое восстановление данных прав, возместить причиненный ущерб.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (п. 2 ст. 15 Конституции РФ), но, к сожалению даже действуя в рамках закона можно причинить окружающим физическим и юридическим лицам вред, который подлежит возмещению.

Существуют и такие ситуации, когда возникает некое столкновение интересов, охраняемых законом, для предотвращения вреда одному из них появляется необходимость в причинении вреда иному охраняемому законом интересу. Например, чтобы остановить распространение пожара при интенсивном ветре вдоль деревенской улицы, глава органа местного самоуправления сельского поселения распорядился разобрать несколько очередных дома, несмотря на возражения его владельцев. Тем самым пожар был остановлен и спасены другие дома вдоль улицы. Совершенные действия были направлены на спасение большого числа жилых домов и надворных построек других жителей этого сельского поселения, защиту которых при сложившихся обстоятельствах обеспечить другими, не связанными с причинением вреда средствами оказалось невозможно.

Приданных обстоятельствах на современном этапе, вопрос гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, является важным и актуальным.

Одной из особенностей гражданско-правовой ответственности является ее компенсационный характер, а основной целью — восстановление имущественной сферы потерпевшего.

30 декабря 2012 г. был принят Федеральный закон № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» [8]. Именно благодаря этому закону в Гражданском кодексе (ГК) РФ появилась статья 16.1, которая стала одной из важнейших новелл российского законодательства. Она касается возможности компенсации ущерба, причиненного личности или имуществу гражданина, а также имуществу организации, правомерными действиями государственных или муниципальных органов, их должностных лиц или иных лиц, обладающих государственно-властными полномочиями [2]. Вероятно, что со временем это поможет предотвратить причинение вреда со стороны властных органов и их должностных лиц, а также укрепит законность.

Деятельность некоторых государственных органов, в частности, полиции, таможенных, пограничных органов, неразрывно связана с риском причинения вреда жизни и здоровью, а также имуществу физических и юридических лиц, что вытекает из их полномочий на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Однако вред зачастую причиняется не только лицам, совершающим правонарушения, но и иным лицам, возможно, случайно оказавшимся в это же время в этом же месте. К сожалению, нередкими являются ситуации, когда в ходе проведения специальных мероприятий (в частности — в рамках контртеррористической операции) причиняется вред личности либо имуществу физических или юридических лиц. Так, например, вред может быть причинен зданиям, сооружениям, в которых скрывается террорист, входящим в собственность граждан или организаций; могут быть разбиты стекла, входные двери, повреждена дорогостоящая оргтехника.

В подобных ситуациях действует предел причинения правомерного вреда, который также применим и в условиях крайней необходимости, и при реквизиции имущества — причинение меньшего вреда во избежание большего.

В любом случае, например, задерживая лицо, совершившее преступление, сотрудники полиции совершают общественно-полезные действия, изолируя от общества преступника. Данные действия сотрудников полиции не теряют полезного социального эффекта, даже если осуществлены с причинением вреда третьим лицам.

В то же время именно подобные ситуации дают возможность требовать компенсации, когда государственный орган принимает правомерный правовой акт либо совершает правомерные действия: изъятие в установленном законом порядке имущества для государственных нужд, правомерный односторонний отказ от исполнения государственного контракта и т. д. Действия имеют чрезвычайный характер, совершаются в экстремальных ситуациях в целях самозащиты или защиты интересов третьих лиц (общества, государства, граждан, организаций), поэтому и являются социально полезными, общественно необходимыми.

Хотя в статье 16.1 ГК РФ речь идет о компенсации ущерба, мы также можем говорить и о возмещении вреда, опираясь на слова В. Казанцева. Он подчеркивает: «В юриспруденции нет четкого определения понятия ущерба, однако учеными, как правило, выделяются две его разновидности — убытки и вред. Убытки — это ущерб, который выражен в денежной форме; вред — это уничтожение либо умаление личного или имущественного блага» [10]. В соответствии с данным делением понятие «вред» входит в состав понятия «ущерб».

Компенсации подлежит реальный ущерб и зачастую размер выплачиваемых компенсаций не способен покрыть суммы, требуемые для возмещения причиненного вреда. Сама по себе компенсация состоит в максимальном восстановлении негативных последствий, возникших в результате совершения правомерных действий.

Ущерб компенсируется только в тех случаях, которые предусмотрены законом. Компенсация производится не за счет причинившего вред должностного лица либо органа власти, а за счет казны соответствующего уровня на основании судебного решения либо нормативно-правового акта.

Подобные ограничения в нашем законодательстве существовали и до появления статьи 16.1 ГК РФ. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [5] вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям правомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, возмещению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Аналогичная норма закреплена в ч. 3 ст. 25 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [6] в отношении вреда, причиненного лицам правомерными действиями таможенных органов и их должностных лиц.

Помимо этого, п. 2 ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [4], предусмотрено, что возмещение вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями, осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом. В возмещении вреда может быть отказано, если вред причинен по просьбе или с согласия потерпевшего, а действия причинителя вреда не нарушают нравственные принципы общества.

В Постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 мая 2015 года по делу № А66–13965/2014 находим: «В предусмотренных статьей 16.1 ГК РФ случаях компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов, возможна только, если это прямо предусмотрено законом. Истец на нормы такого закона не ссылается. При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения жалобы и отмены обжалуемых судебных актов не имеется» [9].

Ряд законодательных актов, определяющих ситуации правомерного причинения вреда сотрудниками правоохранительных органов, одновременно предусматривают освобождение последних от ответственности за такой вред. Например, согласно п. 9 ст. 18 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» сотрудник полиции не несет ответственности за вред, причиненный гражданам и организациям при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, если применение физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия осуществлялось по основаниям и в порядке, установленными законами [7].

Личный состав пожарной охраны, иные участники тушения пожара, ликвидации катастрофы, аварии, иной чрезвычайной ситуации, действовавшие в условиях крайней необходимости, от возмещения причиненного ущерба освобождаются (ст. 22 ФЗ «О пожарной безопасности») [3].

В п. 3 ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» так же закреплено: «Вред, причиненный при пресечении террористического акта правомерными действиями здоровью и имуществу лица, участвующего в террористическом акте, а также вред, вызванный смертью этого лица, возмещению не подлежит».

В то же время в приведенных законах речь идет об освобождении от ответственности конкретных сотрудников, являющихся непосредственными причинителями вреда. Исполняя служебные обязанности, должностные лица государственных органов, могут причинить вред в условиях крайней необходимости при тушении пожара, задержании лица, совершившего преступление или подозреваемого в совершении преступления, при освобождении заложников, при проведении оперативно-розыскных мероприятий и при выполнении других служебных обязанностей. Это обстоятельство само по себе не исключает предъявление исков о возмещении вреда к соответствующим подразделениям МВД, МЧС и т. д.

При решении вопроса о компенсации ущерба применяя ст. 16.1 ГК РФ следует оценивать несколько ключевых моментов: характер действий, причинивших вред (были ли они правомерными), факт причиненного ущерба именно в ходе действий соответствующих органов, а также существование правовой нормы, непосредственно закрепляющей ответственность за вред, причиненный этими действиями. Суд должен установить причинно-следственную связь, на основании которой будет вынесено решение.

Безусловно, в ст. 16.1 ГК РФ есть свои недостатки. Например, там не прописано, есть ли возможность решать вопросы компенсации ущерба в досудебном порядке. Самостоятельно ст. 16.1 ГК РФ применяться также не может. Это следует из ее буквального толкования. Точного перечня правомерных действий, причиняющих вред, тоже нет, но его следует разработать, так как это существенный пробел в законодательстве. Отсутствует и определение размера возмещения в случаях, когда ущерб причинен правомерными действиями.

Ответственность за действия органов власти лежит на государстве, выплаты производятся за счет казны соответствующего уровня. И это достаточно спорный момент. С одной стороны, государственные и муниципальные органы действуют в рамках закона на основании полученных распоряжений, с другой — если всю ответственность на себя будет брать государство, то органы власти, их должностные лица могут небрежно относиться к своей работе: выбить дверь квартиры в ситуации, когда этого можно избежать; разбить витрины и нанести больший вред, например, магазину, чем возможно. Они не платят за это, и им может быть все равно. Поэтому, необходимо предусмотреть механизм привлечения виновных должностных лиц к ответственности.

На сегодняшний день, рассмотрение в суде дел о возмещении физическим и юридическим лицам вреда, причиненного правомерными действиями государственных органов или органов местного самоуправления, как показывает судебная практика, зачастую заканчиваются отказом в удовлетворении исковых требований.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 26.01.2009, № 4, ст. 445.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 52-ФЗ (в ред. Федерального закона от 03.07.2016 № 354-ФЗ) // СЗ РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.
3. Федеральный закон от 21 декабря 1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в действующей ред.) // СЗ РФ, 26.12.1994, № 35, ст. 3649.
4. Федеральный закон от 06 марта 2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (в действующей ред.) // СЗ РФ, 13.03.2006, № 11, ст. 1146.
5. Федеральный закон от 26 декабря 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в действующей ред.) // СЗ РФ, 29.12. 2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.
6. Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (в действующей ред.) // СЗ РФ, 29.11.2010, № 48, ст. 6252.
7. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» (в действующей ред.) // СЗ РФ, 14.02.2011, № 7, ст. 900.
8. Федеральный закон от 30 декабря 2012 № 302-ФЗ (в ред. Федерального закона от 04.03.2013 № 21-ФЗ) «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ, 31.12.2012, № 53 (ч. 1), ст. 7627.
9. Постановлении АС СЗО от 22 мая 2015 года по делу № А66–13965/2014 // СПС Право.ру.
10. Казанцев В. Возмещение морального вреда // Российская юстиция. 1996. — № 5. — С. 48–49.