Существенный пробел законодательного регулирования деятельности сетевых организаций в электроэнергетике

 

Автор приходит к выводу, о том, что законодательство об электроэнергетике требует действительного продолжения реформ, легально завершившихся в 2011 г. Фактически переходный период реформирования электроэнергетической отрасли РФ не был завершен, законодателем оставлены пробелы, выявляемые правоприменительной практикой. Естественно-монопольные виды деятельности в электроэнергетике необходимо урегулировать исчерпывающим образом, во избежание нарушения прав и законных интересов потребителей электрической энергии.

Ключевые слова: электроэнергетика, сетевые организации, публичный договор, передача электрической энергии, технологическое присоединение.

 

Ведущей отраслью Российской Федерации является энергетическая отрасль, охватывающая производство, передачу, сбыт и использование различных видов энергии. «Энергетический сектор обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, способствует консолидации субъектов Российской Федерации, во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны. Эффективное его использование создает необходимые предпосылки для вывода экономики страны на путь устойчивого развития, обеспечивающего рост благосостояния и повышение уровня жизни населения» [1].  Базовым разделом энергетики России признается электроэнергетика, «обеспечивающая электрификацию страны на основе расширения производства и использования электрической энергии» [2].  Легальное определение электроэнергетики приводится в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» [3] (далее — Закон об электроэнергетике), в котором она определяется как отрасль экономики РФ, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии.

Передача электрической энергии от производителя до потребителя является одной из «основных задач» [4, с. 630] электроэнергетики. Электроснабжение потребителей в советский период осуществлялось на основании единого договора на пользование электрической энергией, заключаемого с энергоснабжающей организацией Министерства энергетики и электрификации СССР. «Отпуск» электроэнергии, предусмотренный договором на пользование электрической энергией, включал в себя обязательства энергоснабжающей организации по сбыту и передаче электрической энергии, которые выполнялись без привлечения третьих лиц. Перестройка политической системы России и преобразования в экономике страны затронули в значительной мере и электроэнергетическую сферу. Резкое падение объемов инвестиций в электроэнергетику, моральное и физическое старение основных фондов отрасли привели к резкому снижению эффективности работы существовавшей модели электроснабжения. Вновь созданному государству, обладающему значительным технологическим и научным потенциалом в электроэнергетике, требовались глобальные изменения сложившейся системы экономических отношений и проведение структурной реформы электроэнергетики для полноценного удовлетворения энергетических потребностей населения и максимально востребованного участия на мировом рынке электроэнергии. В целях повышения экономической эффективности отрасли в 2001 г. Правительство РФ утвердило Основные направления реформирования электроэнергетики РФ [5]. В этом программном документе была определена концепция предстоящей реформы электроэнергетики. По итогам реформы предполагалось формирование полноценных конкурентных оптового и розничных рынков электроэнергии, достижение высокого уровня конкуренции в секторах производства и сбыта электроэнергии. Начало реформы электроэнергетической отрасли ознаменовалось принятием в 2003 г. Закона об электроэнергетике и вспомогательного Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» [6]. В ходе реформы произошло разделение естественно-монопольных — передачи электроэнергии и оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, и потенциально конкурентных секторов — производства и сбыта электрической энергии. Правовые отношения по электроснабжению потребителей были разделены на отдельные гражданско-правовые сделки в части сбыта и передачи электрической энергии. В связи с недостаточностью финансирования, во избежание увеличения цен на электроэнергию, в деятельность работы организаций, оказывающих услуги по передаче электроэнергии, также были введены дополнительные условия, предваряющие заключение основных договоров с поставщиками электрической энергии. Период реформирования предполагалось завершить к 1 января 2011 г.  В литературе [7, с. 17] подчеркивается, что фактически переходный период реформирования не был завершен, так как не были достигнуты основные цели проведенных реформ. С точки зрения производства и передачи электрической энергии, проведенные реформы, по сравнению с советской моделью, коренным образом не изменили технологию производства и передачи электрической энергии. Законодательство в сфере электроэнергетики практически продолжает изменяться, усложняются взаимоотношения потребителей с поставщиками электрической энергии. В то же время, явные недостатки, допущенные при законодательной регламентации функционирования электроэнергетической сферы, остаются без внимания.

Услуги по передаче электрической энергии, в силу Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» [8], отнесены к естественно-монопольным видам деятельности. Указанные услуги представляют собой комплекс организационно и технологически связанных действий, в том числе по оперативно-диспетчерскому управлению, которые обеспечивают передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей в соответствии с обязательными требованиями, утвержденными законодательством в сфере электроэнергетики. Субъектами, оказывающими услуги по передаче электрической энергии, являются сетевые организации, владеющие на праве собственности или на ином установленном федеральными законами основании объектами электросетевого хозяйства. Услуги по передаче электрической энергии предоставляются лицам, владеющим устройствами, объектами электроэнергетики, технологически присоединенными к электрической сети. Деятельность по передаче электрической энергии выполняется сетевой организацией на основании договора возмездного оказания услуг. Договор возмездного оказания услуг по передаче электрической энергии отнесен законодателем к категории публичных договоров. Сетевая организация не может отказать обратившемуся потребителю в заключении договора, при наличии возможности предоставления услуг по передаче электрической энергии. При необоснованном уклонении сетевой организации от заключения публичного договора, потребитель, в соответствии со ст. 445 Гражданского Кодекса РФ [9], вправе обратиться в суд с требованием о понуждении к заключению договора. Обязательства сетевых организаций, связанные с передачей электрической энергии, реализуются с учетом принципа недискриминационного доступа, который предполагает «обеспечение равных условий предоставления указанных услуг их потребителям независимо от организационно-правовой формы» [10, с. 141]. Одному потребителю не могут предоставляться преференции перед другими и условия договоров должны быть одинаковыми для всех потребителей. Так, Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861 [11] утверждены Правила заключения и исполнения договоров возмездного оказания услуг по передаче электрической энергии, регламентирующие единые, существенные условия указанных договоров, обязательные для включения в согласованный договор.

Договор возмездного оказания услуг по передаче электрической энергии в литературе [12, с. 191] относят к вспомогательным договорам в сфере электроэнергетики, являющимся по существу предпосылкой заключения основных договоров по сбыту электроэнергии. «Существенным признаком вспомогательного договора является то, что он не приводит к достижению конечных хозяйственных (экономических) целей сторон, а выступает только необходимым условием для реализации основного договора» [13, с. 38]. Между тем, заключение договора возмездного оказания услуг по передаче электрической энергии обуславливает отдельный технологический процесс и имеет самостоятельную правовую цель в виде обеспечения поступления приобретаемой электроэнергии до потребителя. Реализация указанного договора находится в непосредственной зависимости от договоров энергоснабжения, купли-продажи электрической энергии, заключенных со сбытовыми организациями. Данные договоры, имеющие единую основную правовую цель в виде электропотребления, но обеспечивающие разные процессы в электроэнергетике, следует, скорее, признать взаимосвязанными сделками.

По общему правилу, договор возмездного оказания услуг по передаче электрической энергии не может быть заключен ранее заключения договора об осуществлении технологического присоединения энергопринимающих устройств юридических и физических лиц к электрическим сетям. Договор об осуществлении технологического присоединения заключается между сетевой организацией и обратившимся к ней лицом и носит однократный характер. Технологическое присоединение направлено на установление фактического, физического контакта между энергоустановками. Процедура технологического присоединения регламентируется Правилами технологического присоединения и «в укрупненном виде» [14, с. 38] представляет собой императивно определенную очередность взаимосвязанных действий сетевой организации и лица, намеренного получать электрическую энергию, отправной точкой которой является подача заявки на технологическое присоединение и завершающаяся составлением документов, подтверждающих доступ к объектам электросетевого хозяйства.

Соглашение об осуществлении технологического присоединения в системе договоров, заключаемых в электроэнергетике, относится к группе договоров, «заключаемых в процессе осуществления доступа к сетям и услугам по передаче электрической энергии» [40, с. 40]. Технологическое присоединение энергопринимающих устройств к электрическим сетям сетевой организации — «промежуточная цель» [15] в процессе электроснабжения. Договоры с поставщиками электрической энергии не могут быть заключены ранее заключения договора об осуществлении технологического присоединения. Предпосылкой оформления отношений по передаче электрической энергии, является техническая возможность удовлетворить потребности потребителя. Факт технологического присоединения является тем условием, при наличии которого гражданские правоотношения с поставщиками электрической энергии, сбытовыми, сетевыми организациями «приходят в движение» [16, с. 27]. «Без присоединения к сетям технически невозможно получить электроэнергию» [17, с. 368], поэтому договор технологического присоединения следует отнести к вспомогательным договорам, заключаемым в процессе электроснабжения. Сетевая организация вправе отказать потребителю в заключении договора возмездного оказания услуг по передаче электрической энергии в отсутствие заключенного договора о технологическом присоединении, так как доступ к электросети потребителем не обеспечен.

Публичный характер договора оказания услуг по передаче электрической энергии направлен также на реализацию основного принципа организации розничных рынков в электроэнергетике, согласно которому субъекты рынков свободны в выборе контрагентов по договорам. Сетевая организация не вправе отказать потребителю в заключении договора в связи с выбором потребителем определенной сбытовой организации. Однако в законодательстве не существует аналогичного запрета для сетевой организации в процессе заключения договора технологического присоединения. Следует обратить внимание на соответствующую правоприменительную практику.

Так, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области было рассмотрено дело № АМЗ-66/2013 [18] по признакам нарушения Сетевой организацией п. 5 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [19], выразившимся в необоснованном уклонении от заключения с заявителем договора об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям энергопринимающих устройств на принадлежащих заявителю земельных участках.

Заявитель обратилась в Сетевую организацию с заявкой об осуществлении технологического присоединения своих энергопринимающих устройств к электрическим сетям. Сетевая организация на эту заявку ответила отказом со ссылкой на Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» [20], согласно которому, по мнению Сетевой организации, энергообеспечение члена садоводческого некоммерческого товарищества (далее — СНТ) должно производиться исключительно силами СНТ. Названным федеральным законом не установлено обязанности граждан-собственников земельных участков, расположенных на территории садоводческого объединения граждан, осуществлять технологическое присоединение исключительно к сетям товарищества и посредством последнего обеспечивать потребление электроэнергии. Законодательство устанавливает лишь право пользования инфраструктурой СНТ. Иными нормативными правовыми актами также не установлена обязанность владельца садового участка обращаться к садоводческому некоммерческому объединению граждан, адрес которого указан в свидетельстве о праве собственности на участок, за осуществлением технологического присоединения. Комиссия Калининградского УФАС решила, что Сетевая организация необоснованно уклоняется от заключения договора об осуществлении технологического присоединения и, как следствие, от поставок соответствующего товара от выбранного Заявителем контрагента по договору энергоснабжения, купли-продажи электрической энергии.

Не оспоренным отказом от заключения договора технологического присоединения сетевая организация, в отсутствие прямого запрета, может воспрепятствовать реализации принципа свободы выбора контрагентов по договорам. Отсутствие четкого законодательного запрета на отказ сетевой организации от заключения договора технологического присоединения в связи с выбором потребителем определенной сбытовой организации, свидетельствует о недостаточном законодательном регулировании деятельности субъекта естественной монополии. Несмотря на легальное окончание периода реформирования электроэнергетической отрасли, установившаяся несовершенная структура правовых отношений субъектов электроэнергетики свидетельствует о необходимости действительного продолжения реформ. Деятельность в сфере электроэнергетики требует взаимосвязанного правового регулирования. Любой выявленный правоприменительной практикой недостаток законодательной регламентации процесса электроснабжения, влекущий за собой нарушение прав и законных интересов потребителей электроэнергии, должен быть устранен путем восполнения оставленного пробела.

 

Литература:

 

1.                  Об Энергетической стратегии России на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 28 ноября 2003 г. № 1234-р // Собр. законодательства РФ, 2003–36 — ст. 3531 — утратил силу;

2.                  ГОСТ Р 53905–2010. Национальный стандарт Российской Федерации. Энергосбережение. Термины и определения. утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 9 ноября 2010 г. № 350-ст [электронный ресурс] / СПС Консультант плюс (01.01.2016);

3.                  Об электроэнергетике: федер. закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ // Собр. законодательства РФ, 2003. — 13 — ст. 1177;

4.                  Прохоров А. М. Большая Советская Энциклопедия т 1–30 / под ред.А. М. Прохорова. М. 1972. Т 7–630 с.;

5.                  О реформировании электроэнергетики Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 // Собр. законодательства РФ, 2001.- 29, ст. 3032;

6.                  Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»: фед. закон от 26 марта 2003г. № 36-ФЗ // Парламентская газета, 2003–58;

7.                  Редькин И. В. Анализ ключевых проблем государственного регулирования электроэнергетики по результатам завершения переходного периода реформы / Энергетическое право — 2013 — № 1 — с. 16–22;

8.                  О естественных монополиях: фед. закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ // Российская газета, 1995–164;

9.                  Городов О. А. Договоры в сфере электроэнергетики: научн.практ.пособие / О. А. Городов — М.: Волтерс Клувер, 2007. — С. 140;

10.              Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям: постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861 // Российская газета, 2005. — 7;

11.              Попондопуло В. Ф. Система договоров в сфере электроэнергетики // Энергетика и право. Выпуск 2 / Под ред. П. Г. Лахно. М.: Новая правовая культура, 2009. С. 191.

12.              Матиящук С. В. Сетевые организации на розничных рынках электроэнергии: комплексный подход к решению проблемы определения статуса // Законодательство и экономика. 2014. № 4. С. 37–41

13.              Смагин А. В. Договор об осуществлении технологического присоединения как самостоятельная сделка в электроэнергетике: актуальные проблемы // Энергетика и право. — 2013. — № 2. — С. 37–45.

14.              Городов О. А. О системе договоров, заключаемых в отдельных отраслях энергетики //Закон. — 2015. — № 1, с.38–45;

15.              Ушаков А. Н. Право вые аспекты договора о присоединении сетей электросвязи и оказании услуг по пропуску трафика // Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2007. Раздел «Комментарии законодательства»;

16.              Красавчиков О. Л. Юридические факты в советском гражданском праве. М.: Госюриздат, 1958. С. 27.;

17.              Захаров Ю. Ю. Правовые аспекты реформирования электроэнергетики. М.: Арбитражная практика, 2005. 368 с.;

18.              Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области от 13 ноября 2013 г. по делу № АМЗ-66/2013 [электронный ресурс] / URL: http://solutio№ s.fas.gov.ru/to/kali№ i№ gradskoe-ufas-rossii/amz-66–2013;

19.              О защите конкуренции: фед. закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ // Российская газета, 2006–162;

20.              О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: фед. закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ // Российская газета, 1998. — 79.