Становление муниципальной службы в России

Многогранность такого явления, как муниципальная служба, предполагает неоднозначность его понимания. Данное явление следует рассматривать как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле, муниципальная служба есть социально значимая, общественно полезная деятельность, направленная на успешное функционирование и развитие муниципального образования. В узком смысле муниципальную службу можно рассматривать как деятельность специального субъекта в рамках нормативного определения муниципальной службы. В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», принятом 7 февраля 2007 года, понятие муниципальная служба определяется как «профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».

Рассматривая муниципальную службу в исторической ретроспективе, необходимо выделить признаки и специфические особенности, которые характерны для современного состояния муниципальной службы. Наиболее приемлемой для раскрытия данного аспекта муниципальной службы является система признаков, предложенная Ю. Н. Стариловым:

-          это особый вид публичной службы, т. е. в органах местной публичной власти;

-          это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета;

-          муниципальные служащие — это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;

-          это деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования [1, С.34–37].

Проследив эволюцию развития муниципальной службы, становится возможным выявить пути ее становления, а также детерминирующие процессы в данной области, способствовавшие появлению различных признаков данного явления. В качестве специфических особенностей муниципальной службы, сформировавшихся в современном законодательстве можно выделить следующие:

1.         Организационная обособленность. Осуществление муниципальной службы в органах местного самоуправления.

2.         Уровень территориально-управленческой организации. Муниципальная служба является способом реализации муниципального управления.

3.         Трехуровневая система правового регулирования. Вопросы правового регулирования муниципальной службы находятся в совместном ведении федерального центра и субъектов федерации.

Учитывая данные аспекты, целесообразно перейти к рассмотрению наиболее значимых для муниципальной службы моментов российской истории.

Реформа местного самоуправления, датируемая 1864 г. была первой наиболее последовательной общегосударственной реформой местного самоуправления. Учитывая, что до середины XIX в. более 80 % населения находились в крепостной зависимости, компетенция местных органов определялась правительством. Одним из первых важнейших документов земской реформы 1864г. было «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости»(1861г.), определившее права и обязанности, ответственность сельских и волостных должностных лиц. Отсюда берут начало основы правового статуса муниципального служащего. Эти должности могли замещаться как по выбору, так и по найму. Выборные лица избирались на трехлетний срок, для служащих по найму срок не устанавливался [7, С. 20–29].

Следующим правительственным актом, сыгравшим значительную роль в становлении муниципальной службы, стало «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» (1864г.), которое определило, что ответственность подчиненных земским управам служащих определяется самими управами. Эти же лица за преступления по должности подвергались ответственности по уголовному следствию и суду. Исторической предпосылкой принципа недопустимости занятий муниципальными служащими другой оплачиваемой деятельностью, вероятно, является следующая норма Городового положения: «Городскому Голове и членам Городской Управы воспрещается входить в подряды и поставки предметам городского хозяйства» [2, С.30–31]. В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» были расписаны предметы ведения органов местного самоуправления, что определяло сферу реализации статуса служащих земских управ. Органы местного самоуправления достигли определенной самостоятельности, хотя всеобщий и тотальный контроль имел место быть посредством подчинения губернских и земных управ губернатору.

Таким образом, данный период характеризуется проявлением таких признаков муниципальной службы, как более четкое установление должностей, организационная самостоятельность органов земской управы посредством определения сферы их компетенции [8, С.31–43].

По принципу земских учреждений в 1870г. было реформировано и городское общественное управление (ГОУ). К тому времени фактически ГОУ не функционировало, так как всеми делами городов занималась назначаемая сверху администрация. В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попечение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание города; развитие торговли, обеспечение горожан продовольствием; охранение народного здравия; попечение о народном образовании, устройстве театров, библиотек; предоставление правительству данных о нуждах города. Оно имело право распоряжаться принадлежащих городу землей, собственностью и иным имуществом, обращаться в суд по имущественным делам и др. параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, имело право юридического лица, печать с городским гербом [3, С. 821–839].

Здесь прослеживается тенденция развитию организационной и территориально-управленческой особенности муниципальной службы, тенденция к самостоятельности и оформления местного самоуправления.

В 70–80 гг. XIX в. самоуправленческие органы стали крепнуть и кое-где пытались взять в свои руки существенную часть местной власти. В. А. Гольцев, рассматривая данный период истории, указывает на значительный либеральный характер реформ 70-х годов XIX в., несмотря на присутствие опеки и контроля со стороны государственных инстанций. Как отмечают Г. Н. Комков, О. В. Шудра, В. Н. Южакова, результатами такой инициативы местного управления в годы контрреформ явились сначала ограничение их компетенции, а затем — их фактическая ликвидация. К концу века была восстановлена привычная вертикаль российского управления: от Министерства внутренних дел — к деревенскому старосте [5, С.26].

Период 1900–1917гг. рассматривается как революционный период. Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль местного самоуправления, а вместе с тем и муниципальной службы, была сделана Временным правительством в 1917г., когда были приняты Декларация и другие нормативные акты, провозглашавшие реформу местного самоуправления. Была осуществлена реформа городского самоуправления. Было создано Положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию, а также вводились административные суды. К полномочиям должностных лиц органов городского и сельского управления добавлялись: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, принятие мер по охране туда, руководство милицией. Кризис органов местного самоуправления углублялся, и на смену органам местного самоуправления на местах приходили Советы, которые являлись нижним звеном центральной власти на местах, не имея никакой самостоятельности. Они могли отменять любое не угодное им решение местных органов, которые во всех отношениях были зависимы от вышестоящих инстанций.

Развитие темы социалистического самоуправления народа в 80–90 гг. прошлого столетия характеризовалось широким и объемным пониманием самоуправления как социального феномена, охватывающего все сферы жизни общества. В единую систему самоуправления включались Советы всех уровней, трудовые коллективы и общественные организации [4, С.284].

Историческая традиция местного самоуправления муниципальной службы в России в советский период была прервана, и только начиная с 90-х гг. наблюдается активное осмысление теоретических концепций самоуправления.

В 1991г. в результате передела власти и на основании решения сессии Верховного Совета РСФСР о переименовании страны, отныне ставшей Российской Федерацией, наступил новый этап в развитии российской государственности и управлении.

Явные изменения в советской теории самоуправления были связаны с подготовкой и принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в 1990г. Именно с принятием данного закона термин «местное самоуправление» прочно утвердился в правовой науке и политической практике [6, C. 35].

Действующая Конституция РФ 1993г., посвятившая самостоятельную главу местному самоуправлению, исходит из уже устоявшейся в науке идеи негосударственной природы местного самоуправления. В настоящее время утверждающаяся поликорпоративность публичных интересов в Российской Федерации требует выделения четкой сферы деятельности двух видов публичной службы: государственной, преследующей общегосударственные цели, и муниципальной, направленной на решение задач местного значения.

В настоящее время основополагающим нормативно-правовым актом, регулирующим муниципальную службу, является Федеральный закон от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», раскрывающий понятие муниципальной службы, ее принципы, должности муниципальной службы, правовой статус муниципального служащего, порядок поступления на муниципальную службу, кадровую работу в муниципальном образовании и. т.д.

Наблюдая историю государства, можно отследить, как менялось местное самоуправление, вместе с этим и муниципальная служба, и какими особенностями оно обладало на каждом этапе своего становления. На сегодняшний день к местному самоуправлению предъявляются новые требования, соответствующие современным условиям жизни общества. Местное самоуправление суть важнейший институт народовластия, одна из основ конституционного строя Российской Федерации, элемент правового статуса гражданина, форма социального управления. Но в первую очередь, это оптимальный в демократическом государстве способ решения повседневных вопросов жизнеобеспечения людей, совместно проживающих в городах и селах, который дает возможность получать информацию о повседневных нуждах и потребностях людей из первых рук и принимать меры к их удовлетворению с учетом всех местных условий, особенностей и возможностей.

Развитие муниципальных образований в современных условиях выдвигает новые требования к деятельности органов местного самоуправления, поскольку усложняются их задачи, расширяются функции, меняются и усиливаются полномочия по решению проблем местного значения. Успех проводимой сегодня муниципальной реформы во многом зависит от формирования кадрового корпуса служащих, способных квалифицированно, оперативно решать многогранные задачи управления обществом, обеспечивать благоприятные условия для развития местного сообщества. Следовательно, совершенствование функционирования местного самоуправления требует всемерного стимулирования развития его кадрового потенциала.

Литература:

1.         Бахрах Д. Н.,Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учеб. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма, 2007. — С. 34–37.

2.         Градовский А. Д. Собр. соч. в 9 т. Т. 9. — СПб.,1904. — С. 30–31.

3.         Городовое Положение 1870г.//Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Отд. 1. Т. 45. № 48498. — С. 821–839.

4.         История государственного управления России: Учебник/Отв. ред. В. Г. Игнатов. — Ростов-на — Дону: Феникс, 2010. — С. 284.

5.         Комков Г. Н., Шудра О. В., Южакова В. Н. Российская муниципальная служба// Теория и практика государственного управления. — М., 2009. — С. 26.

6.         Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. — М.,1978г. — С. 35.

7.         Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861г.//Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сб. документов(1861–1917гг.)/Под общ. ред. А. Я. Сливы. — М., 1998. — С. 20–29.

8.         Положение о губернских и земских уездных учреждениях 1864г.//Там же. С. 31–43.