Проблемы правосубъектности государства как участника гражданско-правовых отношений

Законодательство в сфере правосубъектности государства носит несистематизированный, противоречивый характер, имеет множество пробелов, затрудняющих практическое воплощение даже имеющихся норм. К числу основных проблем можно отнести отсутствие разработанного понятия гражданской правоспособности государства, четкого перечня конкретных органов (субъектов), выступающих от лица государства в гражданских правоотношениях и соответственно отвечающих от лица государства по его обязательствам, отсутствие единства взглядов о том, когда государство выполняет публичные функции, вступая в гражданские правоотношения. Подобная ситуация делает невозможным ни создание надлежащего правового регулирования института участия государства в гражданско-правовых отношениях, ни, тем более, механизма осуществления гражданско-правовой ответственности государства.

В современной научной литературе отсутствует единство взглядов на поставленную проблему. Можно выделить следующие основные позиции.

Одни авторы полагают, что Российская Федерация, а также субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются самостоятельной разновидностью субъектов гражданских правоотношений наряду с физическими и юридическими лицами.

Другие авторы говорят о том, что государство либо выступает разновидностью юридического лица либо то, что государство вообще не имеет самостоятельной гражданской правосубъектности.

По этому вопросу В. Г. Голубцов отмечает, что правоспособность РФ при участии ее в гражданском обороте представляет собой особый вид гражданской правоспособности — «функциональную правоспособность», которая не совпадает с правоспособностью юридических лиц. Вывод об особом характере правоспособности РФ обусловлен тезисом об ограничении случаев ее выступления в гражданском обороте исключительно необходимостью осуществления публичных функций, в рамках реализации которых полномочия государственных органов на участие в гражданских правоотношениях исчерпывающе определены нормами законодательства, имеющими публично-правовую принадлежность. Таким образом, сделаем вывод о том, что позиция В. Г. Голубцова тождественна положениям действующего законодательства.

Такой же точки зрения придерживается К. Н. Васильева, указывая на невозможность рассмотрения государства в качестве разновидности юридического лица, представляет его в качестве субъекта гражданского права, как это делает законодатель в пункте 2 статьи 124 Гражданского кодекса РФ. Она также говорит о том, что за государством необходимо признать специальную правоспособность. Под специальной правоспособностью К. Н. Васильева понимает, как способность иметь лишь те права и исполнять те обязанности, которые специально предусмотрены законом. [1, с. 31–38]

Противоположное мнение высказывает В. Е. Чиркин, отмечая необходимость введения в юридический оборот понятия юридического лица публичного права. [2, с. 22–24]

Такой же точки зрения придерживается Д. В. Пятков, указывая на то, что государство и иные публично-правовые образования, обладающие властными полномочиями, являются субъектами конституционного права, а выступая в сфере хозяйственной, экономической, они лишаются своих публично-властных свойств и предстают перед нами как хозяйственные публичные образования, поэтому нельзя говорить о РФ, ее субъектах и муниципальных образованиях как о самостоятельных субъектах гражданского права. «Субъектами гражданского права являются одноименные лица, обладающие гражданской правосубъектностью…, а хозяйственная публичная организация — это не государство в гражданских правоотношениях, а юридическое лицо, участвующее в имущественном правоотношении». [3, с. 78–80]

Противоположную позицию занимает Н. Г. Удальцова, полагая, что заимствование понятия «юридическое лицо публичного права» без учета особенностей исторического развития тех или иных институтов в России, а также сложившегося понимания отдельных терминов и категорий не соответствует потребностям гражданского оборота и нарушает общественные интересы, загромождая законодательство и создавая путаницу в понимании правовых категорий.

Наличие у органа публично-правового образования статуса юридического лица отражает и усиливает такие негативные явления российской правовой жизни, как привилегированное положение казны и коммерциализация деятельности публично-правового образования, поэтому, на наш взгляд, не нужно закреплять за государством статут юридического лица. Кроме того, эта концепция признания государства юридическим лицом противоречит законодательству РФ. Гражданский кодекс РФ не считает государство и других лиц, входящих в эту группу субъектов гражданского права, юридическими лицами. Они повсюду в законе обозначаются каждый своим именем и нигде не называются юридическими лицами. [4, 247]

Объективно противоречивое законодательное регулирование рассматриваемой проблемы порождает ситуацию, когда различные органы государства вступают в гражданский оборот исходя из самого факта своего существования, основывая свою правосубъектность не на положениях гражданского законодательства, а вопреки им.

Так, О. Ю. Усков отмечает целый ряд несоответствий требованиям Гражданского кодекса РФ применительно к участию государственных органов в гражданских правоотношениях, а именно требований государственной регистрации соответствующих субъектов, проблемы организационно-правовой формы, разграничения участия органов государства в гражданских правоотношениях от собственного имени и от имени государства. [5, с. 29–30]

В качестве примера подобного «квазиюридического лица» можно привести Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)». [6] Статья 1 названного закона говорит о том, что Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием. Как отмечает В. П. Мозолин, пользуясь правами юридического лица, Банк России, однако не является коммерческой или некоммерческой организацией. Поэтому к нему не применяются те организационно-правовые формы, в которых функционируют названные организации. Банк России — это орган государственной власти, выступающий в гражданском обороте от своего собственного имени, а в случаях, указанных в Законе, — от имени РФ.

Банк России является государственным органом РФ, и, следовательно, принадлежащее ему имущество входит составной частью в федеральную собственность РФ. Данный факт отражен в формулировке статьи 2 Закона о Банке России. Имущество, находящееся в ведении Банка России, не может принадлежать ему на праве собственности.

С другой стороны, им же отмечается, что Банк России должен быть органом, самодостаточным в финансовом и имущественном отношениях, не требующим финансово-материальной поддержки со стороны государства.

Пытаясь найти выход из данного противоречия, В. П. Мозолин, аргументируя свою позицию уникальностью подобного органа, предлагает создать «индивидуально» для Банка России специальное вещное право с предельно широкими правомочиями по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом, максимально приближенными к правомочиям собственника имущества.

Данное вещное право, по его мнению, по своей юридической природе и целевому назначению должно быть скоординировано с индивидуальным статусом Банка России в системе органов государственной власти РФ и названо правом распорядительного управления имуществом, весьма близким, но не равнозначным праву собственности. В соответствии с названным правом Банк России будет иметь право по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом, находящимся в федеральной собственности, при осуществлении возложенных на него функций в целях, указанных в законе.

В деятельности многих государственных структур можно выделить весьма специфические, уникальные черты. Однако создание для каждого из них персонального вещного права, на наш взгляд, не будет способствовать повышению эффективности правового регулирования института участия государства в гражданском обороте.

Подход должен быть единообразен. Действительно, если Банк России фактически отвечает по своим обязательствам имуществом государства, зачем вводить в гражданский оборот подобное юридическое лицо. Государство в данном случае может делегировать Банку России соответствующие права по участию в гражданских правоотношениях на уровне соответствующего закона. Указания же на то, что Банк России является юридическим лицом, не требуется.

Гражданско-правовой правосубъектностью должны обладать лишь три категории субъектов, представляющих государство в соответствующих правоотношениях: органы государства, не являющиеся самостоятельными участниками гражданских правоотношений; субъекты РФ; муниципальные образования.

При этом создаваемые данными субъектами структуры: министерства, ведомства, управления гражданской правосубъектностью обладать не должны, вступая в случае необходимости в гражданские правоотношения на основании нормативного акта, делегирующего определенный объем полномочий, но всегда от имени одного из трех вышеперечисленных субъектов.

Учитывая единый для каждого такого образования источник нераспределенного имущества: казна соответствующего уровня, реализация подобного предложения позволит существенно упростить как систему государственных органов, участвующих в гражданских правоотношениях, так и механизм осуществления гражданско-правовой ответственности в отношении данных субъектов, когда все требования гражданско-правового характера будут разрешаться с участием только одного субъекта. Государственно-правовое образование соответствующего уровня должно самостоятельно на законодательном уровне решить вопрос о «распределении» ответственности внутри созданной им структуры, оптимизированной для целей эффективного управления данным государственным образованием.

Такая предлагаемая схема позволяет исключить из законодательства значительное число противоречий, когда государство, наделяя те или иные свои структуры правами юридического лица, тем не менее полноценными юридическими лицами их все же не признает, исключая из правового статуса подобных образований такие важнейшие элементы, как способность отвечать по обязательствам своим имуществом и требование регистрации в ЕГРЮЛ.

Литература:

1.                  Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Принят Государственной Думой 27 июня 2002 года

2.                  Васильева К. Н. Гражданская правоспособность государства // Субъекты гражданского права / под редакцией Т. Е. Абовой. М., 2000 год. С. 31–38.

3.                  Гражданское право: учебник: в 3 томах Том 1 / Н. Н. Агафонова, С. В. Артеменков, В. В. Безбах [и др.]; отв. Ред. В. П. Мозолин. — М.: Проспект, 2015 год. — с. 247.

4.                  Пятков Д. В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Журнал российского права. 1999 год. № 10. С. 78–80

5.                  Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003 год. № 5. С. 29–30

6.                  Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005 год. № 5. С.22–24.