Фискальная устойчивость: теория и практика

В статье рассматривается формы и особенности фискальной устойчивости. Также изучается теоретика методологические основы бюджетной (фискальной) устойчивости. Исследуется формы фискальной устойчивости, которые является наиболее важными.

Очень часто во время кризиса еврозоны мы слышим слово фискальная устойчивость, фискальная дисциплина. Так что же это такое?

1.Что такое фискальная устойчивость?

Первым делом давайте разберемся, что такое фискальная устойчивость? И какие у него формы? Разные ученые дают разные объяснение фискальной устойчивости.

Рассмотрение различных точек зрения по определению понятий «устойчивость бюджета», «устойчивость финансовой (бюджетной системы)» позволяет выявить неоднозначность в теоретических подходах к данной категории и характеристикам составляющих ее элементов. Несмотря на то, что бюджет обладает рядом свойств целостной системы, применение категории «устойчивость» в отношении бюджета ограничивает предметную область исследования факторов обеспечения устойчивости бюджетной системы государства, не позволяя рассматривать всю целостную совокупность ее системных качеств, интегрированных в категории теории систем «устойчивость». В теории финансов и практической финансовой деятельности понятие устойчивости часто отождествляют с понятиями сбалансированности, стабильности, равновесия.

1.1. Фискальная устойчивость с позиции налоговых расходов

Налоговые расходы представляют собой доходы, упущенные в результате действия отдельных положений налогового кодекса. Они могут включать изъятия из налогооблагаемой базы, установленные вычеты из валового дохода, налоговые кредиты, вычитаемые из налоговых обязательств, применение сниженных налоговых ставок, а также отсрочки налоговых платежей. Другими словами это налоговые льготы и освобождения.

Предоставление налоговых льгот и освобождений часто направлено на решение определенных социальных и распределительных задач (поддержка социально незащищенных слоев населения), стимулирование определенных видов экономической активности, экономического роста, в том числе в отдельных отраслях. Предоставление налоговых льгот и освобождений имеет не только прямой эффект, выражающийся в сокращении налоговых доходов бюджета, но и косвенные эффекты, которые являются более сложными и не всегда, хотя и часто (как будет показано ниже), сводятся к потерям для общества.

Однако анализ соответствующих эффектов позволяет выявить определенные закономерности. В частности, исследования показывают, что во многих случаях потери доходов бюджета в связи с использованием налоговых льгот и освобождений не компенсируются выгодами для общества, создаваемыми данными льготами. Это может объясняться недостаточной адресностью налоговых льгот и освобождений (в том числе социально ориентированных), отступлением от соблюдения основных качественных характеристик налоговой системы, другими искажениями в связи с применением налоговых льгот. Так, недостаточную адресность налоговых льгот и освобождений можно проиллюстрировать примером пониженных ставок НДС на продукты питания [4].

Все выше сказанное дает нам определенную картину о том, что государство для решения социально-экономических проблем использует свои фискальные рычаги. В частности, налоги. Однако, использование этого инструмента не всегда или же не в полной мере может быть эффективным. Другими словами, государственный фонд в виде бюджета может нести потеря, используя налоговые льготы и освобождений. С одной стороны если это чисто фискальные потеря, то с другой стороны внедрения тех или иных льгот может в конечном итоге не дать нужного социально-экономического эффекта. Именно в таких случаях на первый план выходить вопрос о фискальной устойчивости бюджета с позиций налоговых расходов. То есть, насколько бюджет может на средне и долгосрочный период может нести этот груз виде налоговых льгот и освобождений.

1.2. Устойчивость с позиции долговой политики правительства

То, что происходить сейчас в странах PIIGS (Portugal, Ireland, Italy, Greece and Spain) называется не кем иным, чем долговая проблема. Для решения долговых проблем на первый план выходить такой термин как долговая устойчивость (или устойчивость долговой политики).

Все страны должны представлять определенную информацию, свидетельствующую об устойчивости налогово-бюджетной политики, однако глубина и методология ее представления могут существенно различаться. Налогово-бюджетная политика считается неустойчивой, если текущая политика может привести к накоплению долга до чрезмерного уровня. Могут возникать сложности с вынесением суждений о том, какой именно уровень долга является чрезмерным, и, в особенности, какие показатели отношения долга к ВВП считаются слишком высокими. Широко распространенным подходом является использование правила, которое определяет, например, что отношение долга к ВВП не может расти или не может превышать установленное предельное значение. Это значение может зависеть от внешнего доверия к стране или проводимой ею политики или от глубины ее рынков долговых инструментов. Оценка устойчивости налогово-бюджетной политики должна производиться с учетом индивидуальных особенностей каждой страны на основе конкретной информации, о результатах проводившейся в прошлом и планируемой на будущее налогово-бюджетной политики государства, а также о реакции рынка на нее [6].

Помимо понятия долговой устойчивости есть также термин внешне долговой устойчивости. Под внешне долговой устойчивостью страны следует понимать такое внешне долговое положение, при котором обеспечивается выполнение всех долговых обязательств субъектов хозяйствования государства перед нерезидентами благодаря достаточным доходам и соответствию доходов расходам [7].

Для определения долговой устойчивости, как правило, пользуются ниже следующими индикаторами. Эти индикаторы были предложены Международным Валютным Фондом:

• отношение международных резервов к краткосрочному внешнему долгу — не менее 100%.

• отношение международных резервов к объему импорта – не менее трехмесячного объема импорта;

• отношение международных резервов к М2 – предлагается использовать, когда банковский сектор имеет непрочные позиции и существует риск оттока капитала.

• отношение долга к поступлениям от экспорта товаров и услуг — 200%;

• отношение долга к ВВП - 50%;

• отношение государственного и гарантированного государством внешнего долга к доходам бюджета — 290%. средний срок погашения государственного внешнего долга — три года.

Есть также, ещё два индикатора для оценки долговой устойчивости. Это так называемое Маастрихтское соглашение. Те страны, которые подписали этот договор, должны соблюдать два фискальных критерия:

1. Дефицит государственного бюджета не должен превышать 3% ВВП.

2. Государственный долг должен быть менее 60% ВВП.

1.3. Фискальная устойчивость для субъектов бюджетной системы

Одна из форм фискальной устойчивости это определение и оценка устойчивости в межбюджетных отношениях. В этом плане особо можно выделить таких ученых как Робин Бодвей, Енвер Шах [13].

Основополагающая методика определения устойчивости бюджета в российской экономике принадлежит группе авторов под руководством профессора Г. Б. Поляка. Данная методика была разработана в конце 1990-х гг. и основывалась на разбивке показателей, характеризующих степень устойчивости, на группы.

В качестве расчетных показателей предлагаются:

– минимальные расходы бюджета, под которыми понимаются средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по обеспечению учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих бесплатные или на льготных условиях услуги товары [Рм];

– собственные доходы бюджета [Дс];

– регулирующие доходы бюджета [Др];

– бюджетная задолженность [З];

Полученные показатели объединяются в группы по степени устойчивости:

– абсолютная устойчивость: Рм < [Дс + Др];

– нормальное состояние устойчивости: Рм = [Дс + Др];

– неустойчивое состояние: Рм > [Дс + Др – З];

– абсолютно неустойчивое состояние: Рм > [Дс + Др].

1.4. Фискальная устойчивость в системе здравоохранение

2010 году в Европе прошла конференция на тему финансовой устойчивости в системах здравоохранения». В рамках этой конференции был подготовлен отчет «К вопросу о финансовой устойчивости в системах здравоохранения». В отчете первым делом стараются дать однозначный ответ, что такое фискальная или финансовая устойчивость для системы здравоохранения.

Нет ясности или единого мнения в отношении значения этого термина (в сфере здравоохранение), кроме понимания того, что он каким-то образом касается "способности платить" или "доступности по стоимости". Тем не менее, коренной вопрос "устойчивости" – поддержание равновесия между растущим бременем расходов и ограниченными ресурсами – вызывает озабоченность во всех странах, тем более в контексте нынешнего финансового кризиса. Это неизбежно означает необходимость искать компромиссы как в самом секторе здравоохранения, так и в более широком плане между сектором здравоохранения и всей остальной экономикой [8]

Выше сказанное объясняет нам четвертую форма фискальной устойчивости. Фискальной устойчивости в системах здравоохранения.

1.5.Фискальная устойчивость и пенсионные расходы бюджета

Рост пенсионных расходов за последние годы обусловлен первым делом старением населения. Что такое старение население? Это результат взаимодействия увеличения средней продолжительности жизни и падения рождаемости. В итоге число пожилых людей увеличивается, тем самым растет и финансовые ресурсы, направленные на удовлетворения их потребностей [8].

Согласно прогнозам МВФ, странах ЕС коэффициент престарелых иждивенцев (отношение числа людей в возрасте 65 лет и старше к числу людей в возрасте от 15 до 64 лет) к 2050 году повысится вдвое — до 54 процентов, и это означает, что в странах ЕС на одного престарелого жителя будет приходиться не четыре человека трудоспособного возраста, как сейчас, а всего два.

Старение населения в Европе происходит в результате взаимодействия четырех демографических факторов. Во-первых, коэффициенты рождаемости во всех странах ЕС остаются и, согласно прогнозам, будут оставаться на уровне, который гораздо ниже коэффициента естественного воспроизводства населения. Во-вторых, наблюдаемое в последние годы снижение рождаемости, последовавшее за бумом рождаемости в послевоенные годы, а также предстоящее достижение этими контингентами населения пенсионного возраста приведут к временному увеличению (хотя оно может продолжаться несколько десятилетий) коэффициента престарелых иждивенцев. В-третьих, согласно прогнозам, к 2050 году ожидаемая продолжительность жизни при рождении, которая с 1960 года увеличилась на восемь лет, возрастет еще на шесть лет для мужчин и на пять лет для женщин, что произойдет в результате увеличения ожидаемой продолжительности жизни. В-четвертых, прогнозируется, что значительный чистый приток мигрантов будет продолжаться вплоть до 2050-е года: хотя общая численность мигрантов достигнет 40 миллионов человек, этот приток не сможет компенсировать низкую рождаемость и растущую продолжительность жизни [9].

Согласно официальным прогнозам, в период с 2004 по 2050 год число молодых людей (в возрасте от 0 до 14 лет) в странах ЕС сократится на 18%. Численность населения трудоспособного возраста (от 15 до 64 лет) сократится на 48 миллионов человек, или на 16 процентов, в то время как численность престарелого населения (65 лет и старше) резко увеличится — на 58 млн. человек (или 77%), причем наиболее быстрорастущим сегментом населения будут самые пожилые люди (80 лет и старше) [9].

И так все выше изложенные факты говорят об увеличение пенсионных расходов, что в свою очередь в средне и долгосрочном периоде создает фискальные проблемы для стран Европы. А все это в свою очередь говорит об ещё одной форме фискальной устойчивости с точки зрения роста пенсионных расходов.

1.6. Гипотеза постоянного дохода

Вопросы, касающиеся устойчивости в средне- и долгосрочной перспективе, приобретают дополнительную значимость для стран, значительная часть доходов которых связана с природными ресурсами. Периоды относительно высоких цен на сырьевые товары могут приводить к давлению в сторону увеличения расходных обязательств бюджета, которые окажутся неприемлемыми, когда цены на сырьевые товары вновь вернутся к трендовым уровням или упадут ниже этих уровней; и оценка таких тенденций может оказаться особенно сложной задачей. Кроме того, при рассмотрении вопросов устойчивости налогово-бюджетной политики для таких стран следует принимать во внимание исчерпаемость ресурсов, а также изменчивость, свойственную ценам на сырьевые товары [6].

В 2001 году Всемирный Банк вместе подготовил рекомендаций правительству Казахстана «Фискальная политика и управление нефтяными доходами». В докладе ВБ говорится об рациональном управление нефтяными доходами. Показывается работы Инджела и Уалдесом (2000 г.). Авторы утверждают, что в то время как нет передачи между поколениями, разработчики политики должны принимать явные решения по распределению между поколениями доходов от добычи исчерпаемых ресурсов. Естественным начальным пунктом для такого рассмотрения является гипотеза о постоянной прибыли. Согласно этой гипотезе экономические агенты должны тратить только постоянный компонент их настоящей прибыли. Непосредственным выводом из теоретической основы, базирующейся на постоянной прибыли (Лиуксила в соавторстве, 1994 г.), для богатой природными ресурсами страны является рекомендация относительно того, что разумное правительство должно сохранять постоянной во времени стоимость всего национального достояния. Этого можно достигнуть через полную конверсию запасов нефти в приведенные финансовые средства, чтобы будущими вознаграждениями по ним для будущих поколений возмещались исчерпанные нефтяные ресурсы. Следовательно, сегодняшнее потребление государством доходов от добычи нефти равняется скрытому вознаграждению от нефтяных запасов страны [10].

В 2008 году Всемирный Банк подготовил доклад об экономике России. В докладе было указано «рассмотреть возможность принятия бюджетного принципа «постоянного дохода» (состоящего в поддержании не-нефтяного первичного дефицита бюджета на таком уровне, который гарантированно можно было бы финансировать за счет доходов от нефтяных активов), соблюдение которого способствовало бы проведению бюджетной политики, автоматически обеспечивающей устойчивость государственных финансов РФ» [3].

Итак, что такое гипотеза или принцип постоянного дохода?

В работе 1957 года «Теория функции потребления» Фридман объяснил поведение потребителей в гипотезе постоянного дохода. В этой гипотезе Фридман утверждает, что люди испытывают случайные изменения своего дохода. Он рассматривал текущий доход как сумму постоянного и временного дохода:

Постоянный доход в данном случае аналогичен среднему доходу, а временный доход эквивалентен случайному отклонению от среднего дохода. По мнению Фридмана, потребление зависит от постоянного дохода, так как потребители сглаживают колебания временного дохода сбережениями и заёмными средствами. Гипотеза постоянного дохода утверждает, что потребление пропорционально постоянному доходу и математически выглядит следующим образом:

где α — постоянная величина.

2.Выводы

В теории финансов и практической финансовой деятельности понятие устойчивости часто отождествляют с понятиями сбалансированности, стабильности, равновесия. Из выше изложенного можно сделать вывод фискальная устойчивость – это сбалансированность бюджетной системы на средне и долгосрочный период. Почему не бюджета, а бюджетной системы?

Дело в том, что когда мы говорим об устойчивости бюджета, то мы ограничиваемся одним государственным бюджетом. Но как мы заметили выше бюджетная или фискальная устойчивость не ограничивается одним государственным бюджетом. Понятие устойчивости относится ко всей бюджетной системе. Значить фискальная устойчивость это устойчивость бюджетной системы на средне и долгосрочную перспективу.

У фискальной устойчивости 6 разных форм. Однако это не говорить о том, что у неё не может быть и другие формы. Как мы заметили во время кризиса экономисты «придумали» несколько новых и/или подзабытых терминов, таких как фискальная девальвация, фискальная консолидация и так далее. По мере того как надвигается вторая волна мирового кризиса значить в ближайшие годы мы можем увидеть новые формы так называемой фискальной устойчивости.

Литература:

1. Волатильность мировых цен на нефть – угроза бюджетному процессу, В.Бушуев, 22 июня 2011;

2. Взаимосвязь фискальной и денежно-кредитной политики, А.Улюкаев, П.Кадочников, П.Трунин;

3. Доклад об экономике России, 2008, Всемирный Банк;

4. Оценка налоговых льгот и освобождений: зарубежный опыт и российская практика, Т. Малинина – М.: Ин-т Гайдара, 2010;

5. Продолжение курса на бюджетную консолидацию, Бюджетный вестник, июнь 2011 г;

6. Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, МВФ, 2007;

7. Индикативная система внешне долговой устойчивости в Республике Беларусь, Ирина Жук, 2010;

8. К вопросу о финансовой устойчивости в системах здравоохранения, С.Томсон, Т.Фобистер, Д.Фикера, Д.Кутсин, Г.Пермананд, Л.Бриндова, 2010;

9. Старение населения – проблемы и возможности, Андреас Викат, Европейская Экономическая Комиссия ООН;

10. Финансы и развитие, сентябрь 2006, МВФ;

11. «Фискальная политика и управление нефтяными доходами», Нина Будина и Артур Радзвилл, 2001, Всемирный Банк;

12. Fiscal sustainability in theory and practice, handbook, Craig Burnside, 2005, World Bank;

13. Intergovernmental fiscal transfers, Edit by Robin Boadway and Anwar Shah, 2007, World Bank.