Финансовая самостоятельность региональных и местных бюджетов (на примере Брянской области)

Региональные и местные бюджеты являются неотъемлемой частью единой бюджетной системы РФ. В настоящее время в России проводится политика бюджетного и налогового федерализма, предполагающая концентрирование большей части финансовых ресурсов на федеральном уровне и выделение части из них на другие уровни бюджетной системы, которая усиливает бюджетную дисциплину и способствует более эффективному расходованию бюджетных средств. Однако сейчас наблюдается фактическая экономическая несостоятельность большинства субъектов РФ и муниципальных образований.

В нашей стране налоговые доходы составляют большинство доходов бюджета. Так, по итогам 2011 года доходы федерального бюджета составили 8617, 8 млн. руб., основную долю доходов составляют доходы от уплаты НДС – 35%, таможенных пошлин – 33,4%, НДПИ – 11,5%, налога на прибыль организаций – 7,3% [7]. Логично предположить, что близкое соотношение должно быть и на других уровнях бюджетной системы. Основой доходов бюджетов субъектов РФ выступают региональные налоги и сборы. Налоговый кодекс РФ [3] в статье 14 относит к региональным налогам налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог. Бюджетный кодекс [2] предусматривает в статье 56 выделение кроме вышеперечисленных еще несколько налогов и сборов. К ним относятся: большая часть налога на прибыль организаций (18% из общей ставки 20% - ст. 284 второй части НК РФ [4]), 70% от налога на доходы физических лиц, часть акцизов, часть налога на добычу полезных ископаемых, большая часть сборов за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов. Кроме того, большая часть средств от трех специальных налоговых режимов и значительная часть государственных пошлин также поступают в доходы региональных бюджетов.

Аналогично, основой финансового обеспечения муниципальных образований должны быть местные налоги и сборы. Налоговый кодекс РФ в статье 15 относит к местным налогам земельный налог и налог на имущество физических лиц. Кроме того, в соответствии со ст. 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрены отчисления 30% налога на доходы физических лиц, государственной пошлины в отдельных случаях и части средств от двух специальных налоговых режимов. Необходимо также отметить, что реформа налоговой системы России продолжается и одним из очередных изменений должно стать уменьшение количества местных налогов – введение налога на недвижимость вместо налога на имущество физических лиц и земельного налога [5].

Подобный состав налогов обусловлен общим подходом, предполагающим, что наполнение бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований должно осуществляться за счет доходов и имущества предприятий, находящихся на их территории и физических лиц, проживающих на ней. Подобная схема работала удовлетворительно до тех пор, пока количество собственных источников доходов региональных и местных бюджетов было значительным. Но с начала 2000 года стала проводиться налоговая реформа, которая привела к кардинальному сокращению источников доходов региональных и местных бюджетов. Если в отдельные годы количество местных налогов доходило до 20, то с 2004 года – всего два, а региональных только три (доля доходов региональных бюджетов снизилась с 73,8% в 2000 г. до 60,1% в 2004 г., местных налогов и сборов с 14,4% в 2000 г. до 3,9% в 2004 г., региональные и местные налоги в доходах территориальных бюджетов составили 9,7% в 2004 г. против 19,0% в 2000 г.).

Доходы бюджета Брянской области в 2011 году составили 21787 млн. руб. В структуре доходов наибольший удельный вес занимает налог на доходы физических лиц – 35,6%, налог на прибыль организаций – 23,9%, акцизы – 19,45, налог на имущество организаций – 14,5%. Область является дотационной (отношение дотаций к общему объему доходов бюджета в 2011 г. составило 21,1%), поэтому в своей финансовой политике она в значительной мере зависит от федерального центра. Подобная ситуация наблюдается и в отношении муниципальных бюджетов, которые в 2011 году получили финансовой помощи из областного бюджета на общую сумму 295843 тыс. руб. В результате проведенного анализа можно утверждать, что на региональном уровне и особенно на уровне местного самоуправления в значительной мере утрачена финансовая самостоятельность. Образовавшиеся в данной сфере проблемы отметил еще в 2002 году В.В. Путин – «большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов (таких как о ветеранах), и за работу ЖКХ, и за очень многое другое» [6].

Финансовая устойчивость муниципального образования характеризуется таким соотношением собственных доходов и заемных средств в источниках финансирования дефицита бюджета, при котором за сет собственных средств полностью могут быть погашены как прежние, так и новые долги, возникшие в результате дефицита бюджета. При этом критериями финансовой устойчивости бюджета выступают:

- нормальное функционирование субъекта РФ;

- реализация в полном объеме закрепленных за субъектом полномочий;

- погашение и выплата процентов по внутреннему и внешнему долгу.

Но это скорее качественные показатели определения устойчивости. По нашему мнению понятие «сбалансированность» следует рассматривать с точки зрения количественных и качественных показателей. Причем следует различать три показателя финансовой устойчивости муниципального образования:

- абсолютно финансово устойчивое состояние бюджета;

- нормальное финансовое состояние бюджета;

- финансово неустойчивое состояние бюджета.

Эти показатели можно рассчитать по следующим формулам:

Абсолютно финансово устойчивое состояние местного бюджета (отсутствие бюджетного дефицита)

(1)

где - доходы, собранные на территории муниципального образования (без межбюджетных трансфертов); - субсидии в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий; - субвенции для выполнения полномочий РФ или субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке; - расходы местного бюджета.

Нормальное финансовое состояние бюджета

(2)

где - дотации на выравнивание; - собственные источники покрытия дефицита бюджета – свободные остатки бюджетных средств и доходы от продажи имущества.

Финансово неустойчивое состояние бюджета

(3)

где - заемные источники покрытия дефицита бюджета – кредиты кредитных организаций, бюджетные кредиты.

Законодательное регулирование дефицита бюджета осуществляется Бюджетным кодексом РФ. Существует три основных способа финансирования дефицита бюджета [1]: монетизация бюджетного дефицита; внешнее долговое финансирование; внутреннее долговое финансирование. Рассмотрим последний способ финансирования подробнее. В качестве источника возьмем только те заимствования, которые оказывают негативное влияние на финансовую устойчивость муниципального образования. В состав основных источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета включаются: разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте РФ; разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ. В состав иных источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета включаются разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов в валюте РФ [2].

Имея в качестве источников финансирования дефицита местного бюджета заимствования, следует говорить о показателе кредитоспособности муниципалитетов, который отличается от аналогичного показателя в коммерческих организациях. Проблема заключается в том, что обслуживание долга (выплата долга и процентов по нему) ложится тяжелым бременем на бюджеты будущих лет, а значит на будущих налогоплательщиков. Способность муниципалитетов привлекать и возвращать кредиты определяется рядом факторов. Ключевым здесь является вопрос, может ли муниципалитет после заимствований обеспечить устойчивое превышение доходов над расходами и существуют ли ограничения на использование этого избытка? Необходимо также проанализировать, что именно может предложить муниципалитет кредиторам в качестве обеспечения займа, поскольку одним из принципов банковского кредитования является принцип обеспечения (в частности возможность использования в этих целях муниципального имущества). Для потенциального кредитора важно знать, что произойдет в случае неспособности муниципалитета отвечать по своим обязательствам. В США и ряде других развитых стран существует законодательство о банкротстве муниципалитетов. В России законодательство по муниципальным банкротствам только разрабатывается. Так Бюджетным кодексом РФ регулируется процедура введения временной финансовой администрации при утрате платежеспособности муниципального органа.

В Брянской области начиная с 1997 года, применяется формализованный подход к формированию и распределению финансовой помощи из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, который обеспечивается за счет осуществления основных функций межбюджетного регулирования – выравнивающей и стимулирующей. Обеспечение повышения уровня бюджетной обеспеченности через механизм выравнивания посредством сбалансированности местных бюджетов предполагает постановку и выполнение на территории Брянской области следующих задач:

- создание условий для обеспечения устойчивого исполнения местных бюджетов;

- обеспечение актуальности законодательства Брянской области в части регулирования межбюджетных взаимоотношений между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований Брянской области;

- выявление внутренних резервов экономии расходов и увеличения доходов местных бюджетов;

- осуществление на формализованной основе вертикального выравнивания путем прозрачного распределения бюджетных средств между муниципалитетами с учетом закрепленных за ними полномочий;

- обеспечение эффективной системы горизонтального выравнивания доходной части местных бюджетов;

- повышение уровня бюджетной обеспеченности доходами на 1 жителя территории;

- сокращение дифференциации муниципальных районов (городских округов) по уровню расчетной бюджетной обеспеченности;

- обеспечение равновесия бюджетных расходов и доходов путем сокращения бюджетного дефицита за счет реализации мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов;

- стимулирование деятельности местных органов власти.

Представим методику подробнее. Бюджетам муниципальных районов Брянской области предоставляются субвенции на реализацию государственных полномочий по распределению и предоставлению бюджетам поселений дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений. Общий объем субвенции бюджету i-го муниципального района на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений и объем дотаций бюджетам поселений определяется по формуле:

(4)

где - объем субвенции бюджету i-го муниципального района на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений; - общий объем субвенций бюджетам муниципальных районов на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений; - планируемый объем доходов поселений i-го муниципального района с учетом межбюджетных трансфертов; - дефицит бюджетов поселений i-го муниципального района; - планируемый объем расходов бюджетов поселений i-го муниципального района; - объем субсидий в областной бюджет из бюджетов поселений i-го муниципального района; - планируемый объем доходов поселений муниципальных районов области с учетом межбюджетных трансфертов; - дефицит бюджетов поселений муниципальных районов области; - планируемый объем расходов бюджетов поселений муниципальных районов области; - объем субвенций из бюджетов поселений муниципальных районов области в областной бюджет.

В качестве инструмента финансового стимулирования органов местного самоуправления может рассматриваться именно дотация, поскольку она носит нецелевой характер. Финансовое стимулирование муниципальных образований – это организационная форма регулирования финансовых отношений между участниками бюджетного процесса, основанная на использовании межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ для муниципальных образований региона, и ориентированная на развитие у каждого муниципального образования заинтересованности в повышении уровня налоговых и неналоговых бюджетных доходов и развитии социально-экономического потенциала. Особенностью методики является то, что органы местного самоуправления муниципальных образований, обеспечившие выполнение заложенных в данную методику показателей (таблица 1) не ниже 80% из их общего количества, ежеквартально участвуют в распределении средств в форме дотаций. Расчет производится в следующем порядке: каждому из двенадцати показателей, влияющих на социально-экономическое развитие поселений, пополнение доходной части бюджетов всех уровней, в случае его выполнения присваивается количество баллов в соответствии с приведенной таблицей, в случае невыполнения – ноль баллов, в случае отсутствия отдельных показателей у ряда поселений в силу специфики развития экономики на их территориях при оценке применяется максимальный балл. При определении результата полученные баллы необходимо суммировать, перевести в процентное соотношение, из которого в дальнейшем и исходить при ежеквартальной корректировки нераспределенных дотаций.

Таблица 1

Показатели социально-экономического развития муниципальных образований

При определении экономической эффективности реализованных мероприятий в качестве целевого индикатора, характеризующего достижение запланированных результатов рекомендуется использовать показатель «Увеличение темпов роста бюджетной обеспеченности с учетом налоговых и неналоговых доходов и финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений с применением механизма межбюджетного регулирования при сопоставимых условиях по годам»:

(5)

где - темп роста бюджетной обеспеченности муниципальных образований в n-м году, к предыдущему году, %; - темп роста бюджетной обеспеченности с применением механизма межбюджетного регулирования в n-м году, тыс. руб.; - темп роста бюджетной обеспеченности с применением механизма межбюджетного регулирования на год, предшествующий n-му году, тыс. руб.

нал. и ненал. дох. Vn замена НДФЛ +Vn ФП мбо)/Ч нас.n (6)

где Vn нал. и ненал. дох. – объем налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований области в n-м году, тыс.руб.; Vn замена НДФЛ – общая сумма дополнительных отчислений от НДФЛ (в соответствии с установленными на трехлетний период нормативами замены части дотации дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от налога на доходы физических лиц) в n-м году, тыс.руб.; Vn ФП мбо – объем финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений в n-м году, тыс.руб.; Ч нас.n – численность постоянного населения, используемая при формировании межбюджетных отношений в n –м году, тыс.чел.

нал. и ненал. дох. + Vn -1 замена НДФЛ + Vn -1 ФП мбо)/Ч нас. n-1 (7)

где Vn-1 нал. и ненал. дох. – объем налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований области на год, предшествующий n-му, тыс.руб.; Vn -1 замена НДФЛ – общая сумма дополнительных отчислений от НДФЛ (в соответствии с установленными на трехлетний период нормативами замены части дотаций дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от налога на доходы физических лиц) на год, предшествующий n-му, тыс. руб.; Vn -1 ФП мбо – объем финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений на год, предшествующий n-му, тыс.руб.; Ч нас. n-1 – численность постоянного населения, используемая при формировании межбюджетных отношений на год, предшествующий n-му, тыс.чел.

Следовательно, система межбюджетных отношений на региональном уровне должна быть построена таким образом, чтобы эффективно сочетать реализацию функций межбюджетных отношений, для чего органами власти субъекта могут быть использованы различные выравнивающие и стимулирующие механизмы.

Литература:

1. Бликанов А.В. Бюджетный дефицит как индикатор состояния государственных финансов // Финансы и кредит. 2008. №5

2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. №145-ФЗ

3. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 г. №146-ФЗ

4. Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 05.08.2000 г. №117-ФЗ

5. Основные направления налоговой политики РФ на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: одобрено Правительством РФ 25.05.2009 г.

6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. №71. 19.04.2002

7. Федеральный портал PROTOWN.RU «Заключение счетной палаты на проект бюджета 2009-2011 гг.