Крымский кризис марта 2014 года привел к проведению в Республике Крым 16 марта 2014 года референдума о возможности присоединения к Российской Федерации. На основании результатов референдума
и принятой Декларации о независимости, 17 марта 2014 в одностороннем порядке была провозглашена суверенная Республика Крым, в состав которой вошёл город Севастополь в качестве города с особым статусом.
Правовое регулирование процедуры вхождения в состав Российской Федерации новых субъектов федерации осуществляется нормами Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее — Закон) [3].
Согласно ч. 1 ст. 1 Закона принятие в Российскую Федерацию нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части.
В силу ст. 4 Закона принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 2014 года N 147 «О признании Республики Крым» по итогам волеизъявления народов Крыма на общекрымском референдуме, состоявшемся 16 марта 2014 года, Республика Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус, признана суверенным и независимым государством [7].
В последующем Федеральным Собранием Российской Федерации 21 марта 2014 г. были приняты Федеральный закон N 36-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» и Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее — Закон о принятии). С этого момента Российская Федерация стала включать 85 субъектов [6].
Рассмотрим положения Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов (далее — Договор), подписанного 18 марта 2014 года в городе Москве, и принятых в связи с ним вышеуказанных законодательных актов, регулирующих порядок вхождения новых субъектов в состав Российской Федерации.
Прежде всего, обращают на себя внимание положения Договора и названных законов о присвоении Севастополю статуса города федерального значения, поскольку согласно ч.4. ст. 4 Закона в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором [5]. Таким образом, возникает вопрос о возможности принятия в состав Российской Федерации нового субъекта с присвоением ему статуса города федерального значения [3].
Еще одним вопросом, на который необходимо обратить внимание, является возможность принятия в состав Российской Федерации двух новых субъектов на основании одного международного договора. Так, из положений ст. 4 Закона следует, что принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части Республики Крым и города Севастополя, соответственно, осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства (его части) в соответствии с международным договором, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. Из смысла указанного Закона следует, что каждый новый субъект Федерации должен быть принят по отдельному международному договору, заключенному между Российской Федерацией и иностранным государством.
Однако необходимо обратить внимание на то, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 147 «О признании Республики Крым» город Севастополь входит в состав Республики Крым, которая признается независимым государством, а, следовательно, заключения отдельного международного договора на принятие его как части иностранного государства не требуется [7].
В соответствии с положениями ст. 2 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» в Российской Федерации был образован новый субъект — город федерального значения Севастополь. В связи с этим, возникает необходимость определения конституционно-правового статуса данного субъекта федерации.
Под конституционно-правовым статусом города федерального значения Российской Федерации понимается основанная на принципах федеративного государства совокупность предметов ведения, прав и обязанностей (или компетенций), ответственности субъекта Федерации, гарантий реальности его правового состояния, а также юридических признаков, определяющих правоспособность данного города как субъекта Российской Федерации [9, с.4].
Для выявления особенностей правого статуса города федерального значения Севастополь как субъекта Российской Федерации необходимо определить, каковы отличия конституционно-правового статуса городов федерального значения от иных субъектов Российской Федерации, а также те элементы, которые отличают статус города федерального Севастополь от статуса иных городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга.
Правовой статус таких субъектов Российской Федерации как края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа, в соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации, определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации [1].
Конституция Российской Федерации определяет положение субъектов Российской Федерации как равноправное. Однако равноправие субъектов не означает их тождественность в государственно-правовом отношении, ввиду того, что на их статус существенное влияние оказывают национальные, политические, экономические, культурные и иные условия. Таким образом, некоторые субъекты, например, города федерального значения, имеют существенные отличия своего конституционно-правового статуса от статуса других субъектов Российской Федерации.
Исключительное положение городов федерального значения обусловлено их историческим развитием, выполнением «столичных» функций, политической, экономической, правоохранительной и культурной значимостью [8, с.22].
Особенности конституционно-правового статуса городов федерального значения взаимообусловлены содержанием в них общих признаков, характерных для всех субъектов Российской Федерации и специальных признаков. К таким специальным признакам можно отнести следующие:
1. В соответствии с законодательством Российской Федерации на территории городов Москвы и Санкт-Петербурга находятся федеральные органы власти, что предполагает законодательную-регламентацию их взаимоотношений.
2. В соответствии с Законом Российской Федерации от 15.04.1993 N 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации» город Москва является столицей Российской Федерации.
3. Города федерального значения являются административными центрами Московской и Ленинградской областей;
4. Ряд законодательных актов, например, Градостроительный кодекс, Бюджетный кодекс, предусматривают специальные нормы, регулирующие соответствующие общественные отношения в городах федерального значения;
Города федерального значения имеют свои особенности в организации местного самоуправления, связанные со спецификой, которая обусловлена их статусом — городского поселения, города федерального значения и субъекта Российской Федерации. Такие особенности установлены в ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
Необходимо обратить внимание на то, что Конституция Российской Федерации не выделяет вышеуказанные признаки в качестве критериев разграничения городов федерального значения и субъектов федерации иных видов. Исходя из анализа действующего законодательства, можно говорить о том, что единственный критерий такого разделения — указание на такой статус в ст. 65 Конституции Российской Федерации — формально-юридический критерий.
Однако наличие статуса города федерального значения является основанием для действия в таких субъектах федерации норм специального законодательства: отдельных положений градостроительного, бюджетного законодательства, законодательства, регулирующие вопросы организации и функционирования системы органов местного самоуправления.
Наделение города Севастополя статусом субъекта Российской Федерации в форме города федерального значения влечет распространение на определенные отношения действие норм вышеуказанного специального законодательства. Отличия его правового статуса от правого статуса иных субъектов Российской Федерации будет проявляться в тех же чертах, в которых выражаются отличия правового статуса всех субъектов федерации в виде городов федерального значения от правового статуса субъектов Российской Федерации в иных формах.
Главное отличие проявляется в сфере законодательства в области организации и функционирования системы органов местного самоуправления. Наличие таких отличий обусловлено соответствующими положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такие положения содержатся в нормах ст. 79 данного закона. В целом, все эти особенности определяет общий признак — особая роль субъекта Российской Федерации в организации и функционировании системы местного самоуправления [4].
Необходимо отметить, что такие отличия в решении вопросов организации и функционирования системы местного самоуправления будут присутствовать и в городе федерального значения Севастополе.
Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время принципиальных отличий в правовом статусе города федерального значения Севастополь от правового статуса иных городов федерального значения в законодательстве не присутствует (за исключением норм, действующих в так называемый «переходный период»). Однако это не исключает возможности осуществления реформ законодательства, которые могут повлечь соответствующие изменения.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собрание законодательства Российской Федерации. — N 31. — Ст. 4398.
2. О статусе столицы Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон от 21 апреля 1993 года N 4802-I // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1993. — № 19. — Ст. 683.
3. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации [Текст]: Федеральный конституционный закон от 17 дек. 2001 года N 6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 52 (часть I). — Ст. 4916.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ [Текст]: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
5. О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов [Текст]: Федеральный закон 21 марта 2014 года N 36-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 12. — Ст. 1202.
6. О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя [Текст]: Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 12. — Ст. 1201.
7. О признании Республики Крым [Текст]: Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 2014 года N 147 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 12. — Ст. 1259.
8. Добрынин, Н. М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. — Новосибирск: Наука, 2003. — 468 с.
9. Изингер, А. В. Конституционно-правовой статус городов федерального значения в Российской Федерации [Текст]: автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук (12.00.11) / Изингер Александр Викторович; Акад. упр. МВД РФ. — Москва, 2008. — 21 с.
10. Изингер, А. В. Конституционно-правовой статус городов федерального значения в Российской Федерации [Текст]: дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук (12.00.11) / Изингер Александр Викторович; Акад. упр. МВД РФ. — Москва, 2008. — 210 с.
11. Ученые записки юридического факультета. Вып. 34 (44) / Под ред. А. А. Ливеровского. — СПб: Издательство Санкт-Петербургского государственного экономического университета, 2014. — 104 с.
