Вокруг вопроса о государственном регулировании экономики всегда было много споров. Сторонниками активной роли государственного участия в экономике были меркантилисты и физиократы. Представители этих экономических школ считали, что рыночный механизм не может развиваться без участия государства. Ранние меркантилисты были сторонниками авторитарного управления, позднее их взгляды на государственную политику становятся более либеральными и они обосновывают гибкое вмешательство государства. Среди них можно выделить учения меркантилиста Джеймса Стюарта, который в своей книге «Исследование принципов политической экономии» (1767 г.) делает акцент на необходимость государства отслеживать проблемные места функционирования экономики и своевременно устранять их. Физиократы в свою очередь поддерживали учения меркантилистов в отношении государственного управления и считали, что политика государства должна быть более либеральной по отношению к предпринимателям, чтобы не ограничивать их свободу в развитии производства. В противовес этим учениям известно немало примеров, когда необходимость вмешательства государства в функционирование экономики оспаривалось, например классик экономической теории Адам Смит развивал теорию о том, что чем больше свободы предоставляется хозяйственной деятельности страны, тем лучше для увеличения ее богатства. Идеи Адама Смита имели сильное воздействие и достаточно много последователей. Например, Давид Рикардо считал, что свободная конкуренция является наиболее целесообразным режимом экономики и что это лучше всего отвечает интересам народа. Джон Стюарт Милль и Нассау Сениор опубликовали труд, известный как «свобода торговли», в котором обосновывается, почему государство не должно вмешиваться в частный сектор, пытаться регулировать или контролировать частное предпринимательство. Позднее, в трудах таких экономистов как Карла Маркса, Сисмонди и Роберта Оуэна появились опровержения утверждений представителей классической политической школы относительно свободы рынка от участия государства. В их трудах они стремились не только объяснить разительное неравенство доходов и нищету, существовавшие вокруг, но и предлагали возможные пути преобразования общества, уделяя особое внимание роли государства.
Эти постоянные расхождения во мнениях на протяжении всей истории экономической науки заставляли и продолжают заставлять экономистов искать возможные пути и условия, при которых осуществляется эффективное функционирование экономики [6, c. 27].
В настоящее время в рамках рыночной экономики ключевой особенностью участников частного сектора являются сделки добровольного характера. Каждый индивидуум распоряжается имеющимися ресурсами в соответствии со своими предпочтениями, в отсутствии какого-либо принуждения. Но в то же время право налагать обязательства является неотъемлемой частью государственного управления. Таким образом, вмешательство государства в экономические процессы должно иметь определенное объяснение [3, c. 9]. Необходимость государственного вмешательства обуславливается несколькими причинами, первой из которых является обеспечение социальной справедливости. Здесь можно привести пример по выполнению функций государством для обеспечения прав собственности. Эффективная экономическая деятельность невозможна без четко определенных прав собственности, так как индивидуумы стремятся каждый к своей выгоде и все вопросы, касающиеся использования одних и тех же ресурсов, в конце концов, не решались бы без насилия. Но необходимо отметить, что принуждение оправданно только тогда, когда отказ от одних возможностей предоставляет доступ к другим, более значимым с точки зрения индивидуального или общественного благосостояния. Поэтому государственное вмешательство должно быть корректирующим.
Второй причиной государственного вмешательства являются провалы рынка (market failure). В случае, когда граждане в состоянии удовлетворить свои потребности на эффективно функционирующих рынках, с помощью информационной оценки о качестве и стоимости товара, вмешательство правительства обычно не требуется. Исключение составляет установка правил рынка. Однако существуют ситуации, когда необходимость регулирования часто рассматривается в ответ на неэффективность рыночного механизма. Там, где существуют провалы рынка, классическое предположение о том, что конкурентные рынки приведут к благосостоянию общества без всякого вмешательства, не может быть подтверждено. В данных случаях к повышению эффективности рынков могут привести только эффективные государственные решения.
Первой причиной возникновения провалов рынка являются «внешние эффекты» — то есть, когда кто-то производит или потребляет товары, издержки несут третьи лица, а потребитель или производитель не принимают их в расчет при определении производимого или потребляемого объема. Например, завод может загрязнять реку, тем самым уменьшая количество рыбных запасов и делая речную воду непригодной для использования. Поскольку производитель не оплачивает издержки загрязнения, цена на товары ниже, чем было бы в противном случае и потребительский спрос увеличивается. Так как учитываются не все издержки общества, данная ситуация ведет к неэффективному сверхпотреблению продукта. То есть, производитель не учитывает дополнительные издержки общества при определении количества производимого товара, из этого следует, что полная стоимость не отражается в цене, выплачиваемой потребителем. Для защиты других видов использования необходимо регулирование, либо с помощью прямых ограничений на выбросы токсичных веществ, либо путем налогообложения, чтобы осуществить влияние на уплаченную цену и потребляемое количество. Потребляемое количество будет падать, так как продукт будет приобретен только теми потребителями, которые считают его достаточно полезным, чтобы платить новую, более высокую цену, которая представляет собой полную стоимость продукции, включая издержки окружающей среды и общества.
Второй причиной является несостоятельность конкуренции. Здесь можно привести пример монополизации рынков. В результате монопольного ценообразования, при котором монопольный выпуск меньше чем конкурентный, возникает потеря благосостояния общества. Следующей причиной для вмешательства государства для устранения провалов рыночного механизма является проблема, заключающаяся в том, что частный рынок не в состоянии в полной мере предоставить необходимое количество общественных товаров [3, c. 61].
Другим примером провала рынка может быть отсутствие информации для осуществления выбора, который люди совершают на рынке (из-за невозможности получить информацию или ее высокой стоимости).
Ситуации, когда существуют провалы рынка, являются хорошим примером для осуществления государственного регулирования с целью повысить доступность информации [10, c. 5].
Тем не менее, даже когда возникают причины для вмешательства государства, необходимо доказать, что государственное регулирование может эффективно устранить возникшие проблемы без создания других значительных расходов. Существует риск, что обнаруженные проблемы могут быть вытеснены или усугублены провалом регулирования. Несостоятельность государственного регулирования может быть объяснена следующими наиболее распространенными причинами:
1) Последствия деятельности государственного регулирования труднопредсказуемы.
2) Ограниченный государственный контроль над возникшими последствиями.
3) Лоббирование определенных политических действий.
4) Отсутствие возможного эффективного решения возникшей проблемы с помощью регулирования.
5) Низкоуровневое регулирование.
6) Доминирование краткосрочных интересов политиков над долгосрочными интересами общества.
7) Отсутствие прозрачности и подотчётности в процессе принятия регуляторных решений.
8) Стремительно меняющиеся условия (устаревание).
9) Чрезмерная бюрократическая структура.
10) Необоснованное использование регулирования, осуществление регуляторных действий вне зависимости от затрат или альтернатив.
11) Неприятие риска, плохое управление рисками в регуляторной политике [10].
Поэтому для того чтобы избежать существенных ошибок при политическом решении тех или иных проблем, связанных с регулированием, управленцам необходимо обратиться к «умному регулированию», которое является для этого эффективным инструментом.
В широком смысле государственное регулирование экономики определяется как введение правил со стороны правительства, при поддержке использования санкций, которые предназначены специально для изменения экономического поведения отдельных лиц и фирм в частном секторе [8]. Оно проводится на микроуровне, например, антимонопольная политика, создающая условия для здоровой конкуренции, или правовое регулирование межфирменных взаимосвязей. Но более всего осуществляется на макроуровне. Общая задача макроэкономического регулирования — ориентация воспроизводственного процесса в направлении заранее предусмотренного варианта социально-экономического развития страны. Данная задача реализуется через разработку экономической политики [1, c. 14].
Вопросы о государственном регулировании экономики изучаются в рамках теории общественного выбора, который представляет собой совокупность процессов нерыночного принятия решений через систему политических институтов [5, c. 45]. Теорию общественного выбора называют иногда «новая политическая экономия», так как она изучает политический механизм формирования макроэкономических решений. Основная предпосылка теории общественного выбора состоит в том, что люди действуют в политической сфере, преследуя свои личные интересы, и что нет непреодолимой грани между бизнесом и политикой. Объектом изучения теории общественного выбора является собственно общественный выбор в условиях как прямой, так и представительной демократии. Поэтому одной из основных сфер анализа в рамках теории общественного выбора является сфера государственного регулирования [2, c. 72].
Регулирование используется органами государственной власти, в сочетании с другими инструментами, такими как государственные услуги, налогообложение, государственные программы, механизмы стимулирования для достижения таких целей государственной политики как здравоохранение, безопасность, социально- экономическое благополучие граждан и защита окружающей среды. Перечисленные элементы не включаются в понятие регулирования, так как они являются инструментами достижения целей регулирования, но не являются его составными частями.
Регуляторная политика является систематической разработкой и применением общегосударственных средств и институтов в целях формирования методов использования государством своих регуляторных полномочий. Это включает в себя интегрирование политики конкуренции и инициативу открытости рынка в сфере регуляторной политики и изменение культуры регуляторных органов таким образом, чтобы им были систематически присущи гибкость и использование подходов, ориентированных на результат [7, c. 3]. Она создает условия для принятия политических решений и разработки законодательной базы. Необходимыми условиями являются уведомление разработчиков о намерении проектировать нормативно правовые акты, ресурсы, административные действия, процессы разработки и внедрения, процедуры размещения. Регуляторную политику оценивают по степени актуальности, эффективности и результативности, которые подразумевают соответственно «качество» и «достижение поставленных целей». Качественное регулирование (better regulation) и умное регулирование (smart regulation)являются специфическими типами регуляторной политики, претендующими на высокое качество и результативность регулирования — от разработки до внедрения, и не противоречащими другим направлениям государственной политики.
На данный момент нам известны только два примера официального использования данного термина:
1) Канада, 2003–2004 гг.: стремление к «более эффективной, гибкой, экономически эффективной, прозрачной и ответственной» регуляторной политике [11, c 17.].
2) Европейский союз: усовершенствованный вариант концепции качественного регулирования, который распространился на все 27 стран-членов. Он включает:
- концепцию «жизненного цикла», охватывающего все процессы от разработки акта до оценки фактического воздействия;
- достижение экономических целей (конкурентоспособность, экономический рост) при сохранении качества жизни или социальной модели [10, c 24].
Хоть качественное и умное регулирование являются разными типами регуляторной политики, но умное регулирование (smart regulation) является модернизированным определением качественного регулирования (better regulation).
Переход от концепции качественного регулирования к умному регулированию содержит в себе изменения, касающиеся содержания регулирования. Раньше качественное регулирование руководствовалось подходом «меньше значит лучше» и использование такого инструмент качественного регулирования, как упрощение, всегда означало значительное сокращение существующих законодательных актов (текстов). В настоящее время можно говорить о том, что законодательное наполнение невозможно «очистить» не основываясь на создании «умных» правил, основанных на качественном составлении и лучшем опыте в этой области. Все традиционные методы тоже буду использоваться, но сокращение сводов норм не будет являться руководящим принципом.
Зачастую сложность и противоречивость регулирования является результатом непродуманных и конфликтующих между собой политических действий. Поэтому умное регулирование акцентирует внимание на содержание политических действий, чтобы гарантировать, что заявленные политические цели ясны и прозрачны, что отсутствуют параллельные конфликты политических действий, что существует баланс выгод и издержек, и что политические цели являются реалистичными. Умное регулирование должно выйти за пределы видимых эффектов, достичь большего, чем упрощение и/или сокращение бумажной волокиты. Оно должно основываться на качестве политических действий, если необходимо получить «умные» результаты. Кроме этого практическое внедрение умного регулирования означает, что каждый новый правовой акт должен быть согласован со всеми другими, уже существующими или планируемыми, чтобы избежать дублирования или противоречий [9, c. 20].
По сути, умное регулирование представляет собой регулирование, в котором существует идеальное соответствие между всеми частями политических действий, начиная от создания нормативно-правового акта, заканчивая его внедрением.
В состав умного регулирования входят такие основные инструменты как:
1) Снижение административного бремени (reduction of administrative burdens). Административное бремя представляет собой специальные издержки, которые связаны с необходимостью предоставлять отчетность о соблюдении регуляторных требований.
2) Упрощение (simplification). Это инструмент направлен на стимулирование инновационной деятельности и снижение административного бремени, вытекающего из нормативных требований. Он направлен на формирование более гибких подходов к регулированию и изменение нормативной культуры.
3) Консультации. Публичное обсуждение регуляторных действий с заинтересованными сторонами [10, c. 5–10].
4) Оценка регулирующего воздействия. Является наиболее важным инструментом реализации умного регулирования. Представляет собой процедуру анализа проблем и целей государственного регулирования, поиска допустимых вариантов достижения этих целей, а также связанных с ними выгод и издержек социальных групп, подвергающихся воздействию регулирования, в том числе хозяйствующих субъектов, граждан и государства в целом, для определения наиболее эффективного варианта регулирования [11, c. 20].
В России именно ОРВ является предпосылкой формирования институтов умного регулирования, так как до настоящего времени не было предпринято никаких действий в этом отношении. Хотя в действующей Концепции долгосрочного развития до 2020 года можно найти цели, задачи и меры, акцентирующие свое внимание на качественном регулировании. Например, среди целей заявлены: «обеспечение высокого качества регулирования», «снижение издержек, связанных с исполнением обязанностей по уплате налогов». Среди задач: «устранение избыточного государственного регулирования и переход преимущественно к косвенным методам регулирование экономических процессов», «расширение участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов государственной власти, связанных с регулированием экономики», «обеспечение равноправного диалога общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развития». Кроме этого, в концепции представлены аналогичные задачи, касающиеся регионального развития [4, c. 214].
В настоящее время умное регулирование представляет собой набор наиболее передовых принципов и инструментов, призванных помочь разработчикам отраслевых политик в том, чтобы сделать регулирование прозрачным и эффективным при достижении конечных целей.
Литература:
1. Капканщиков Г. П., Капканщиков С. Г. Государственное регулирование экономики: Учебное пособие для вузов. Ульяновск: УлГТУ, 2000. — 164 с.
2. Нуреев Р. М. Теория общественного выбора. Курс лекций: учебное пособие для вузов. М., ГУ ВШЭ, 2005. — 531с.
3. Стиглиц Дж. Экономика общественного сектора. Изд-во: М.: ИНФРА-М, 1997. -720 с.
4. Цыганков Д. Б. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации — на пути к «умному регулированию»?/ Сборник материалов коллоквиума «Оценивание программ и политик: методология и применение». М., ГУ-ВШЭ,2010.- С.213–216
5. Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики. М., ГУ-ВШЭ,2000. — 367 с.
6. Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М.: Наука, 1995.
7. Ник Малышев. Эволюция регуляторной политики в странах членах ОЭСР [Электронный ресурс] / Режим доступа: http:// www.oecd.org/gov/regulatory-policy/42051724.doc
8. Организация стран экономического сотрудничества [Официальный сайт] / Режим доступа: http://www.oecd.org/
9. Charles-Henri Montin.Regulatory Policy: the potential of best practices from OECD countries and around the world [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.hse.ru/data/2014/03/15/1331930360/montin.pdf
10. Charles-Henri Montin. Smart Regulation in the European Union [ElectronicResource] /Режим доступа: http://regplus.blogspot.ru/
11. Smart Regulation: A Regulatory Strategy for Canada [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://publications.gc.ca/collections/Collection/CP22–78–2004E.pdf
