В данной статье исследованы подходы, связанные реформированием институтов финансового регулирования и созданием в России мегарегулятора. Проанализирована зарубежная практика создания мегарегулятора. Предложены пути совершенствования деятельности Банка России в условиях присоединения к нему Федеральной службы по финансовым рынкам и создания мегарегулятора.
Ключевые слова: центральный банк, мегарегулятор, финансовый рынок, надзор.
В настоящее время во многих странах мира идет реформа институтов финансового регулирования — реорганизация прошла в последние годы в США, Франции, Швеции, Германии, Бельгии, Великобритании, Ирландии и ряде других стран. В настоящее время реформирование системы финансового регулирования идет и в России. Несмотря на то, что пока последствия реформы представляются далеко не очевидными, нельзя отрицать, что происходит смена институциональной парадигмы финансового регулирования, что коснется в полной мере деятельности Центрального банка Российской Федерации (далее — Банка России) и всей отечественной банковской системы.
Вопрос о необходимости формирования финансового мегарегулятора является предметом обсуждения в научной сообществе и среде специалистов. Среди причин, привлекающих внимание исследователей к деятельности центрального банка (далее — ЦБ) в отношении финансовых институтов, С. Р. Моисеев, директор Центра экономических исследований Московской финансово-промышленной академии, выделяет следующие:
- ЦБ несет ответственность за макроэкономическую стабильность (устойчивый сбалансированный экономический рост экономики и стабильность цен внутри страны), что делает его главным претендентом на интегрированный надзор и макропруденциальное регулирование;
- централизация ответственности в пределах ЦБ позволяет избежать проблем межведомственной координации, потери времени и размывания полномочий между органом надзора и кредитором последней инстанции, что критично в периоды финансовых потрясений;
- денежно-кредитная политика обладает потенциальным эффектом финансового регулирования на макроэкономическом уровне, что также делает ЦБ наиболее подходящим кандидатом на роль мегарегулятора;
- надзор за финансовыми институтами наиболее эффективно будет осуществлять тот, кто обеспечивает их финансовую поддержку в экстремальных условиях, т. е. кредитор последней инстанции [5].
В настоящее время наблюдается устойчивая тенденция формирования в различных странах финансовых мегарегуляторов, теперь нашедшая отражение и в России. Вследствие этого представляется необходимым рассмотреть опыт и иных стран в определении правового положения финансовых мегарегуляторов и сопоставить его с соответствующей концепцией отечественного законодателя.
В национальных законодательствах зарубежных стран закреплены различные подходы к определению правового положения финансовых мегарегуляторов вследствие влияния различных обстоятельств. Учитывая такие общеизвестные факты, как принадлежность российского и немецкого права к единой континентальной правовой семье, реализацию в обеих системах права концепции, так называемых, «универсальных банков», высокую степень независимости Немецкого федерального банка (нем., Deutsche Bundesbank) и Банка России, а также вхождение ФРГ в число стран — экономических лидеров, следует признать целесообразным рассмотрение немецкого опыта формирования финансового мегарегулятора.
До 2002 г. регулирование и надзор на рынке финансовых услуг Германии осуществляли Немецкий федеральный банк, Министерство финансов (BMF), Федеральное ведомство по надзору в сфере кредитования (BAKred), Федеральное ведомство страхового надзора (BAV) и Федеральное ведомство надзора за рынком ценных бумаг (BAWe). Указанные органы обладали одинаковым юридическим статусом, осуществляли лицензирование и надзорные функции в соответствующих секторах рынка финансовых услуг, а в отдельных случаях осуществляли и нормотворчество.
1 мая 2002 г. на основании вступления в силу Закона «Об интегрированном надзоре на рынке финансовых услуг» было сформировано Федеральное ведомство финансового надзора (нем., Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht, BAFin), которому были переданы полномочия трех вышеуказанных федеральных ведомств. BAFin, осуществляя единый надзор на рынке финансовых услуг Германии, стал финансовым мегарегулятором. Однако над данным органом, в свою очередь, осуществляет государственный надзор BMF и вследствие этого несет политическую ответственность за деятельность BAFin. Данный надзор BMF осуществляет в целях обеспечения правомерности и целесообразности административных действий BAFin. В рамках надзора BMF вправе принимать нормативные правовые акты и предписания, обязательные для исполнения BAFin, применять в отношении сотрудников последнего меры дисциплинарной ответственности, требовать от этого органа предоставление документов, информации и разъяснений. При этом BAFin финансируется не за счет бюджета, а посредством получения взносов и платежей от поднадзорных финансовых организаций.
Основной задачей деятельности BAFin является противодействие искажениям финансовой отчетности и нарушениям в сфере оказания финансовых услуг для защиты интересов клиентов финансовых организаций и обеспечения стабильности системы финансовых организаций [6].
Примечательно, что именно BAFin лицензирует деятельность на рынке финансовых услуг Германии. Данный орган наделен правом осуществлять текущий надзор за деятельностью финансовых организаций, ограничить действие соответствующих лицензий, в зависимости от соблюдения предъявляемых требований или иных указаний, приостанавливать осуществление операций финансовой организации и применять иные санкции, вплоть до отзыва лицензии.
В число основных направлений деятельности BAFin также входит проверка платежеспособности финансовых организаций и соблюдение ими обязанностей перед инвесторами, анализ финансового положения организаций для ограничения рисков на рынке финансовых услуг, оценка профессионализма корпоративного управления в финансовых организациях, недопущение инсайдерских сделок и манипуляций на рынке финансовых услуг, а также взаимодействие с правоохранительными органами на предмет пресечения так называемых финансовых махинаций. Кроме того, BAFin выполнят и специальные задачи, связанные с обеспечением защиты прав вкладчиков, инвесторов и потребителей на рынке финансовых услуг. Для этого им рассматриваются вопросы совершенствования законодательства о финансовых услугах и создано подразделение по работе с обращениями потребителей финансовых услуг. Кроме того, данный орган задействован в противодействии легализации преступных доходов, в пресечении финансовых правонарушений, в том числе преступлений на рынке финансовых услуг.
В частности, в рамках банковского надзора BAFin осуществляет надзор за платежеспособностью банков. В этих целях используются обязательные информационные сообщения банков, аудиторские заключения по годовым финансовым отчетам банков, ежемесячные отчеты банков об основных экономических параметрах. При этом годовые финансовые отчеты банков и их ежемесячные отчеты об основных экономических параметрах проверяются Немецким федеральным банком. В отдельных случаях BAFin проводит проверки финансового положения банка либо поручает это аудиторским компаниям.
Учреждение данного мегарегулятора сопряжено с приведением законодательства ФРГ в соответствие с целью общеевропейского законодательства — создание в ЕС единого рынка финансовых услуг с комплексным осуществлением надзорных функций на всех трех главных секторах финансового рынка (рынка банковских услуг, рынка страховых услуг и рынка ценных бумаг). Это обусловлено тенденцией предоставления «комплексных финансовых продуктов» со стороны крупных транснациональных финансовых организаций.
Формирование указанного органа повлекло расширение нормотворческих полномочий Немецкого федерального банка и не лишило последнего полномочий по проведению банковского надзора, в частности полномочий по анализу финансовой отчетности кредитных организаций. Данные органы проводят совместные консультации по вопросам осуществления пруденциального банковского надзора, а также вправе совместно проводить проверки деятельности банков. При этом было официально объявлено, что данные особенности обеспечивают эффективный надзор в банковской сфере Германии.
В этой ситуации в качестве основных задач применения полномочий в области банковского надзора Немецкому федеральному банку рассматриваются обеспечение стабильности цен и организация платежного оборота. Для решения данных задач Немецкий федеральный банк осуществляет на территории Германии денежную политику Европейской системы центральных банков и содействует в реализации экономической политики федерального Правительства ФРГ. В частности, он регулирует денежное обращение, размеры и условия кредитования экономики, установление резервных требований к кредитным организациям, разработку политики своих операций на кредитном и открытом рынках, оказание услуг в качестве финансового агента федерального Правительства и правительств земель ФРГ и т. д. Немаловажным фактом, характеризующим правовое положение Немецкого федерального банка, является наличие у него высокой степени независимости, в частности, от предписаний исполнительных органов ЕС и национального правительства.
Таким образом, в ФРГ реализована такая модель функционирования финансового мегарегулятора, при которой он не является национальным ЦБ и подотчетен Министерству финансов. В данной модели финансовый мегарегулятор в целях защиты интересов клиентов финансовых организаций и обеспечения стабильности системы финансовых организаций осуществляет единый государственный надзор на основных секторах рынка финансовых услуг, в частности лицензирует и применяет санкции за нарушения на рынке финансовых услуг. При этом данный орган финансируется за счет не бюджета, а денежных отчислений финансовых организаций.
Национальный ЦБ, в свою очередь, в целях обеспечения стабильности цен, организации платежного оборота, осуществления денежной политики, а также содействия национальному правительству в реализации экономической политики оказывает воздействие на рынок финансовых услуг посредством осуществления финансовых операций, нормотворчества, а также проведения совместно с финансовым мегарегулятором проверки деятельности банков и консультаций по вопросам осуществления пруденциального банковского надзора.
Следует отметить, что ЦБ разных стран, так или иначе, зависят от государства. Некоторые ЦБ были сразу образованы в качестве государственных (в Германии и России), другие создавались как акционерные, а затем национализировались (в Великобритании, Франции). Есть центральные банки, 100 % капитала которых принадлежит государству, как, например, в Великобритании, Германии, Франции, России, Дании и Нидерландах. Есть акционерные ЦБ — например, в США 100 % капитала федеральных резервных банков находится в собственности банков — членов ФРС, в Италии 100 % капитала ЦБ принадлежит банкам и страховым компаниям. В то же время в Японии 55 % ЦБ находится в собственности государства и 45 % — частных лиц, в Швейцарии — 57 % — в собственности кантонов и 43 % — частных лиц [4].
Однако в подавляющем большинстве стран ЦБ по сути являются государственными, даже в тех случаях, когда формально не принадлежат государству. Речь идет, прежде всего, о Швейцарском национальном банке, Банке Японии и Национальном банке Бельгии. Доля собственности государства в капитале того или иного ЦБ является важным фактором и определяет его место в экономике страны.
Статус Банка России определяется спецификой возложенных на него функций. В рамках существующей в России двухуровневой банковской системы Банк России:
- выполняет роль банка для других кредитных организаций;
- осуществляет функции по реализации денежно-кредитной политики государства;
- совмещает функции регулятора и непосредственного участника банковского рынка, а также функции надзорной инстанции.
Таким образом, Банк России сочетает в себе признаки, как органа государственной власти, которые нужны ему для выполнения функций регулятора рынка и надзорной инстанции, так и функции кредитной (коммерческой) организации, которые нужны ему для осуществления операций на банковском рынке.
Однозначно определить место Банка России в существующей системе органов государственной власти представляется сложной задачей. Это связано с тем, что формально Банк России нельзя целиком отнести ни к одной из ветвей власти (законодательной, исполнительной или судебной). В Конституции РФ [1] определены основные функции Банка России (денежная эмиссия, защита и обеспечение устойчивости рубля), а также порядок назначения и отстранения от должности его руководителя (Государственной думой по представлению Президента РФ). Эти положения Конституции детализированы в Федеральном законе от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [2]. Так, закреплен принцип подотчетности Банка России федеральным представительным органам, а также определен механизм взаимодействия и согласования принимаемых решений между Банком России и Правительством РФ.
В отличие от западных стран, где кризис 2007–2008 гг. привел к усилению роли ЦБ, в России наибольшие полномочия в итоге приобрело Министерство финансов Российской Федерации (далее — Минфин России). Однако впоследствии эффективность разделения полномочий среди регуляторов стала выглядеть не столь очевидной и в итоге с 1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» [3], который знаменовал собой создание в России единого регулятора на финансовых рынках, наделенного функциями регулирования и надзора (путем присоединения Федеральной службы по финансовым рынкам — далее ФСФР).
Таким образом, та задача, которая ставится сегодня и которую предстоит решать с помощью механизма создания мегарегулятора в рамках системы Банка России, — это задача не только предупреждения кризиса на финансовых рынках, но и быстрого реагирования на кризисные явления независимо от их секторальной принадлежности. Как показывает практика, зачастую даже сама возможность получения ликвидности оказывает благотворное влияние на стабилизацию финансового рынка, поскольку разрушает панические настроения среди инвесторов и кредиторов.
Кроме указанной основной цели (предупреждения кризиса на финансовых рынках), необходимо указать еще на несколько задач, которые можно и нужно решить после присоединения ФСФР к Банку России и создания на базе последнего мегарегулятора.
Во-первых, в России необходимо совершенствовать качество регулирования и надзора на финансовых рынках, что должно предусматривать решение проблем, связанных с наличием регулятивного арбитража и возможным нарастанием рисков в теневой банковской системе; создание эффективной риск-ориентированной системы надзора на финансовом рынке, включая создание эффективного консолидированного надзора за финансово-банковскими группами.
В случае улучшения качества регулирования и надзора будет обеспечена финансовая стабильность на ином качественном уровне как за счет большей оперативности и эффективности государственной антикризисной политики в ситуации, когда кредитор последней инстанции является надзорным органом для субъектов финансовой системы, нуждающихся в помощи, так и в результате дополнительных возможностей по выявлению и анализу системных рисков (наличие информации о финансовых операциях и сопровождающих их рисках всех участников финансового рынка).
Во-вторых, провозглашенная Правительством РФ задача построения международного финансового центра в России и необходимости развития российского финансового рынка требует повышения конкурентоспособности внутреннего финансового рынка, в том числе за счет снижения регулятивных издержек (устранение дублирования и неоднородности лицензионных, надзорных и иных требований), а также улучшения доступа бизнеса и населения к финансовым услугам и финансовым ресурсам. Решению указанных задач должен способствовать создаваемый мегарегулятор.
Присоединение ФСФР к Банку России позволяет решить вопрос недостатка ресурсов ФСФР и будет способствовать оптимизации государственных затрат на регулирование финансового рынка и надзор за ним за счет исключения дублирования ряда административно-хозяйственных и иных обеспечительных функций.
Но обратной стороной создания мегарегулятора на базе ЦБ является опасность монополизма регулирования и, как следствие, снижение качества правового регулирования. Кроме того, в ряде секторов финансового рынка созданы и успешно функционируют саморегулируемые организации. Однако, как представляется, эти вопросы могут быть решены в ходе более тонкой настройки системы. Для этого потребуется достаточно плотный мониторинг как со стороны государственных институтов, так и со стороны институтов гражданского общества.
Уже сегодня очевидно, что для успешного достижения обозначенных выше целей и задач создаваемому на базе Банка России мегарегулятору необходимо будет решить следующие проблемы.
Во-первых, особенность статуса Банка России предопределяет наличие конфликта интересов в самом учреждении, вызванного тем, что Банк России является одновременно, с одной стороны, регулирующим и надзорным органом, осуществляет полномочия акционера отдельных участников рынка, с другой стороны, и, наконец, является участником рынка, с третьей стороны.
Указанный конфликт интересов имел место и до принятия решения о создании мегарегулятора. Для его смягчения Банк России уже вывел представителей надзорного блока из Наблюдательного совета Сбербанка России. В будущем планируется выход Банка России из капитала Сбербанка России. При необходимости возможна замена Банком России других членов Наблюдательного совета на независимых директоров.
В том случае, если в компетенцию представителей Банка России, входящих в Совет директоров ММВБ, будут входить вопросы регулирования и надзора за иными участниками финансового рынка, возможно рассмотреть вопрос о прекращении их полномочий в указанном органе.
Дополнительно переданные Банку России полномочия в результате создания мегарегулятора способны усилить конфликт интересов, что может быть связано с передачей ему дополнительных функций.
Так, если Банку России будут переданы функции по регулированию и надзору не только за банками, но и иными участниками финансового рынка, осуществляющими кредитное посредничество (брокеры, управляющие компании, доверительные управляющие), обострится острая конкуренция между этими двумя группами.
Для решения данного конфликта интересов необходимо, чтобы функции по регулированию и надзору за банками были отделены от функций по регулированию и надзору за иными участниками финансового рынка. Образование в рамках Банка России отдельного блока, реализующего регулирование, надзор, лицензирование и инспектирование небанковских финансовых организаций, позволит обеспечить полноценную работу специалистов и руководителей и не приведет к ухудшению текущего качества регулирования и надзора.
Кроме того, с целью полноценного обеспечения интересов небанковских финансовых организаций представляется целесообразным разделить деятельность двух комитетов — Комитета банковского надзора и Комитета финансового надзора.
Другая проблема вытекает из отчасти противоречащих друг другу функций мегарегулятора: функция по развитию финансового рынка (регулирование инфраструктуры и инструментов) предполагает создание для участников рынка дополнительных возможностей, в то время как функция по регулированию и надзору за участниками рынка предполагает ограничение рисков последних.
Решение данного конфликта интересов может заключаться в выделении функции по развитию финансового рынка в подразделение, не относящееся к надзорному блоку.
Во-вторых, сосредоточение в руках Банка России регулирующих и контрольных функций за всеми участниками финансового рынка ведет к возникновению риска унификации регулирования и надзора за банками и иными профессиональными участниками финансового рынка, следствием чего может явиться чрезмерное регулятивное и надзорное обременение иных участников финансового рынка. Этот риск достаточно велик, поскольку многие участники рынка не готовы к повышенным регулятивным и надзорным требованиям.
Усиление регулятивных и надзорных требований может привести к уходу с финансового рынка многих субъектов. Поэтому не должно быть механической унификации регулирования и надзора над иными участниками финансового рынка с банковским регулированием и надзором. Регулятивная и надзорная нагрузка должна распределяться в зависимости от профиля деятельности и, соответственно, рисков участника финансового рынка.
В-третьих, необходимо отметить существование риска функционирования саморегулируемых организаций (далее — СРО), заключающегося в проведении Банком России политики, направленной на сокращение функций СРО (участие в лицензировании, контроле, разработке стандартов и правил деятельности профучастников).
Представляется целесообразным, чтобы Банк России продолжил политику ФСФР по развитию СРО. Дальнейшее развитие СРО должно строиться на основе наработанной российской практики и лучшего мирового опыта применительно к саморегулируемым организациям в соответствующих секторах финансового рынка.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята народным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 2014, № 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства РФ, 2002, № 28, ст. 2790.
3. Федеральный закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ (ред. от 04.10.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // Собрание законодательства РФ, 2013, № 30 (Часть I), ст. 4084.
4. Корзин А. Центральные банки: такие разные и такие одинаковые // РБК. Экономика [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://top.rbc.ru/economics/15/04/2013/853863.shtml.
5. Моисеев С. Кончина мегарегулятора за рубежом и его рождение в России // РБК [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://rbcdaily.ru/finance/opinion/562949980139170.
6. Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.bafin.de.
