Статья посвящена наиболее значимым аспектам развития института омбудсмена в странах англосаксонской системы. В статье рассмотрены особенности данного института, такие как гибкость, независимость и влиятельность. Сделан вывод о возможности интеграции принципов деятельности омбудсмена в отечественную правовую систему.
Ключевые слова: омбудсмен, дискреционные полномочия, административная юстиция, страны англосаксонской правовой системы.
Гарантии эффективной реализации прав и свобод граждан зависят, в том числе от реализации функции по контролю за соблюдением законности в сфере деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Отсутствие эффективных механизмов контроля за деятельностью исполнительной власти чревато ущемлением прав и свобод граждан. Однако механизмы контроля дополняются средствами защиты против административного произвола. Одной из форм защиты прав и свобод граждан против административного произвола является административная юстиция [1].
Очевидно, что правила и институты административной юстиции должны обеспечивать механизмы привлечения к ответственности тех, кто стоит на службе государства, или тех, кто действует от имени государства. Даже если все официальные решения правильны, для демократической формы правления важно, чтобы все лица, принимающие решения, были подотчетны и могли быть привлечены к ответственности.
Нормы института административной юстиции закрепляют правовые механизмы контроля за деятельностью органов исполнительной власти, а также устанавливают круг субъектов осуществляющих данную функцию. В англосаксонских странах проверку деятельности органов исполнительной власти на предмет законности, а также соблюдения прав граждан, наравне с трибуналами, Административным судом и регулятивными агентствами выполняет омбудсмен [2].
Институт омбудсмена в современном его представлении впервые возник в Швеции в 1809 г., но только в 1910 г, более чем через столетие, был учрежден в Финляндии. Потребность в данном институте, обладающем специфической философией и отличающегося от традиционных форм контроля в отношении государственной администрации, была обусловлена необходимостью дополнительной защиты граждан против административного произвола.
Что касается роли омбудсмена в современном мире, одни считают, что его основной целью является продвижение прав человека [3], другие же — расследование и исправление неэффективного управления [4]. В некоторых странах омбудсмен наделен полномочиями проводить процедуру медиации в целях обеспечения баланса публичных и частных интересов [5].
Прежде всего, следует отметить, что омбудсмен — это правовой институт, который быстро адаптируется к политическим изменениям в системе, и может, в достаточной степени, быть ассоциирован с так называемым механизмом мягкого правосудия, который является одновременно достаточно неформальным и доступным для всех граждан. Востребованность данного института обусловлена его достаточной гибкостью для комплексного разрешения взаимосвязанных жалоб, посредством идентификации источника проблемы и выработки соответствующих превентивных рекомендаций.
Следует отметить, что омбудсмен обладает рядом дискреционных контрольных полномочий, в том числе по отслеживанию исполнения рекомендаций, мониторингу государственной политики. Когда сотрудниками его офиса выявлены существенные многократные нарушения прав граждан, он может непосредственно обратиться в вышестоящую инстанцию — парламент — с отчетом о проделанной работе.
В странах англосаксонской правовой системы омбудсмен — это лицо, которое было назначено или выбрано в соответствии с действующим законодательством, в полномочия которого входит расследование жалоб граждан, касающиеся административных актов или решений правительственных агентств, от которых омбудсмен независим, и который дает рекомендации непосредственно законодательному органу либо должностному лицу, его представляющему. Однако следует отметить, что в Великобритании есть и правительственные омбудсмены. Согласно Верховному суду Канады, омбудсмен представляет официальный ответ общества на злоупотребление полномочиями администрацией. Его уникальные черты позволяют ему адресовать большинство интересующих общество вопросов, минуя традиционные контролирующие органы и механизмы. Его услуги бесплатны, его полномочия не затрагивают нормальный административный процесс. Более того, в силу своей компетенции, омбудсмен может расследовать дело неэффективного использования управленческих ресурсов, которое в противном случае осталось бы без внимания. Он служит повышению морали и уверенности в деятельности публичных служащих со стороны граждан [6].
В целом, в странах Содружества, омбудсмен рассматривает жалобы, проводит свои собственные расследования, проводит установленные законом аудиторские проверки и выполняет иные специальные функции [7].
Омбудсмен руководствуется в своей работе следующими правилами:
- Расследование фактов, изложенных в жалобе, происходит частным образом;
- Омбудсмен вправе получить объяснения от любого лица, касающиеся или вытекающие из предмета жалобы
- Омбудсмен формирует независимое мнение по существу жалобы
- Омбудсмен правомочен рассмотреть и исследовать вопросы, упущенные заявителем, однако возникшие в ходе расследования.
В совокупности с правилами действуют всеобщие принципы, распространяющиеся на омбудсменов англосаксонских стран:
1. Единство независимости, справедливости и беспристрастности.
2. Ответственность и гибкость.
3. Подотчетность и прозрачность.
4. Стремление создать и улучшить стандарты публичной администрации.
5. Доступность.
6. Катализатор изменений [8].
Способы реализации полномочий омбудсмена основаны на философии исключения принудительных мер для устранения административного произвола [9], что в совокупности с его независимостью, гибкостью дают возможность проведения беспристрастного и эффективного расследования. Результаты расследований формируют статистику, позволяя омбудсмену выполнять еще одну функцию — мониторинга. Отчеты по мониторингу, в том числе, по злоупотреблению должностными лицами своими полномочиями позволяют определить ключевые проблемы эффективности государственного управления в соответствующих областях, а рекомендации — возможные пути их решения, которые впоследствии реализуются на политическом уровне.
Таким образом, деятельность омбудсмена может влиять на некоторые политические процессы, а омбудсмен — быть их катализатором.
Несмотря на широкие полномочия, касающиеся, в том числе, получения доступа к информации, омбудсмен обязан хранить все, что касается расследуемого дела в секрете в целях эффективности расследования и в силу прямого указания в законе. Это обязательство конфиденциальности позволяет напрямую разрешать административные конфликты между гражданами и публичными лицами, минуя судебные инстанции.
Юрисдикция омбудсмена обозначена в довольно абстрактной формулировке «вопросы, относящиеся к деятельности администрации». В Судебном решении Корпорации Британской Колумбии против Фридмана (1984 г.) данная формулировка получила расширительное толкование: все, что делается властвующими субъектами по претворению государственной политики [10].
И, несмотря на то, что публичные лица ревниво охраняют свои дискреционные полномочия, в современном мире существует тенденция законодательного расширения полномочий омбудсмена для создания отдельного средства восстановления нарушенных прав и влияния на исполнительную власть в целом.
Несмотря на все возрастающую роль омбудсмена как посредника между частными лицами и публичной власти, закон наделяет последнего полномочия отказывать в рассмотрении жалоб по своему усмотрению, при этом формулировка данного усмотрения затрагивает такие понятия как необходимость, разумность, целесообразность.
Омбудсмен независим от возможного политического давления и вмешательства, имеет более широкие полномочия инициировать, прерывать и разрешать дела, чем суд. Омбудсмен является неотъемлемой частью административной юстиции, независимой от органов публичной власти, он наделен дискреционными полномочиями разумно и в соответствии с законом разрешать дела, вытекающие из публичных споров [11].
Такое толкование британскими учеными соотношения омбудсмена и административной юстиции в определенной мере способствует выработке обобщенной концепции омбудсмена в англосаксонских странах. Омбудсмен также истолковывается как часть системы по разрешению споров, позволяющей восстановить права, в то время когда государство не может разрешить жалобу. Гибкость в деятельности омбудсмена также заключается в его автономии от исполнительной и судебной ветвей власти, что позволяет призывать к ответу должностных лиц, равно как и выборе способа проведения расследования, средства защиты нарушенного права.
В заключение следует отметить, что анализ особенностей реализации концепции института омбудсмена в странах англосаксонской системы свидетельствует о возможностях заимствования определенных фрагментов исследуемой процедурной модели для отечественной системы. К примеру, принципы деятельности омбудсмена могли бы повысить эффективность обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан в России. Доступность информации о деятельности органов исполнительной власти, а также механизмов по устранению неэффективности их работы — является основой для демократии. Ведь принципы подотчетности и прозрачности относятся не только к омбудсмену, но и к органам исполнительной власти. Их административная деятельность должна вызывать доверие граждан, которые должны быть осведомлены о текущих задачах и достигнутых результатов. Это также повысит эффективность управления и уменьшит случаи нарушения прав граждан.
Литература:
1. Шмелев И. В. Об определении института административной юстиции, Молодой ученый № 3 (26), 2011 г.
2. Шмелев И. В. Особенности пересмотра административных актов в Административном суде Великобритании. Теория и практика общественного развития № 10, 2014
3. Reif L (2011) Transplantation and adaption: the evolution of human rights ombudsman. Boston College Third World Journal XXXI (2) 269–310
4. Buck T, Kirkham Rand Thompson B (2011)The Ombudsman Enterprise and Administrative Justice. Ashgate, Farnham
5. Шмелев И. В. Омбудсмен как элемент правозащитного механизма в Швейцарии. Актуальные проблемы административного, информационного и финансового права в России и за рубежом, Москва, РУДН, 2013
6. Re British Columbia Development corp. et al. v. Friedman et al. (1984), 14 D. L. R. (4th) 129 (S. C. C.)
7. McMillan J, ISSN 0814–7124, The Commonwealth Ombudsman Annual Report. 2009–10
8. Barbour B. 2011, «Ombudsman and human rights: working with vulnerable communities» APOR Conference Taipei
9. Шмелев И. В. Административная юстиция в Новой Зеландии//автореферат на соискание степени к. ю.н.М., 2012. — С.8.
10. Re British Columbia Development corp. et al. v. Friedman et al. (1984), 14 D. L. R. (4th) 129 (S. C. C.) At paras. 139–149
11. Buck et al (2011) «The Ombudsman Enterprise and Administrative Justiece’ Farnharm: Ashgate Publishing Limited p. 176/
