Предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних традиционно относится к числу приоритетных направлений государственной правовой политики, поскольку затрагивает одновременно интересы общественной безопасности и защиту прав ребёнка. Специфика данной сферы состоит в том, что объектом воздействия выступают не уже совершённые правонарушения, а причины и условия, им способствующие, а субъектом профилактики — несовершеннолетний, обладающий особым, не полностью сформированным правовым статусом.

В этих условиях прокурорский надзор приобретает двойственную природу: он остаётся формой контроля за законностью деятельности органов профилактики, но одновременно выполняет правозащитную функцию, требующую повышенной осторожности во вмешательстве в жизнь ребёнка и его семьи.

В юридической литературе прокурорский надзор за деятельностью по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних нередко рассматривается как частный случай общего надзора либо надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целом, без достаточного раскрытия его понятия, специфики и обусловленности как самостоятельного объекта теоретического анализа. Целью настоящей статьи является сравнительно-правовое исследование правовой природы, пределов и эффективности данного вида надзора с учётом международных стандартов ювенальной юстиции и позитивного опыта зарубежных государств, а также определение реально применимых для Узбекистана направлений его совершенствования.

Базовым актом в данной сфере выступает Закон Республики Узбекистан от 29 сентября 2010 года № ЗРУ-263 «О профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних», определяющий цели, задачи, принципы профилактической деятельности и систему её субъектов — органы внутренних дел и их специализированные подразделения, межведомственные комиссии по делам несовершеннолетних, специализированные учебно-воспитательные учреждения и иные органы [3]. Организационно-правовой основой надзора служит Закон Республики Узбекистан «О прокуратуре», относящий к предмету надзора исполнение законов органами государственного управления, учреждениями и должностными лицами, а также соблюдение прав и свобод граждан, включая несовершеннолетних [2]. Непосредственный порядок осуществления надзора в данной сфере урегулирован приказом Генерального прокурора Республики Узбекистан от 11 сентября 2017 года № 139 «О повышении эффективности деятельности по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних», закрепляющим в качестве задач прокуратуры предупреждение и профилактику безнадзорности, беспризорности, правонарушений и преступности среди несовершеннолетних, выявление и устранение способствующих им причин и условий [4].

Понятие прокурорского надзора за деятельностью по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних может быть определено как специализированный, правозащитно-профилактический вид прокурорского надзора, предметом которого является законность актов и действий органов системы профилактики, а также соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних при применении к ним профилактических и воспитательных мер. Специфика данного вида надзора проявляется в нескольких аспектах: во-первых, его объектом выступает не единый орган, а многосубъектная система профилактики, объединяющая органы внутренних дел, межведомственные комиссии и специализированные учреждения; во-вторых, применяемые меры носят преимущественно предупредительный, а не карательный характер, что требует от прокурора оценки не только законности, но и соразмерности вмешательства; в-третьих, особый правовой статус несовершеннолетнего предполагает повышенные процессуальные и материальные гарантии защиты его прав при осуществлении надзорных мероприятий.

Обусловленность данного вида надзора носит комплексный характер. Социальная обусловленность связана с сохраняющимися факторами риска — неблагополучием семей, социальной незащищённостью, что объективно требует постоянного правозащитного сопровождения профилактической деятельности. Нормативная обусловленность вызвана фрагментарностью законодательной базы, включающей наряду с Законом № ЗРУ-263 также Закон «О профилактике правонарушений» и периодически обновляемые акты об административной ответственности несовершеннолетних. Институциональная обусловленность отражена в Указе Президента Республики Узбекистан от 9 августа 2021 года № УП-6275 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы обеспечения гарантий прав ребенка», предусматривающем дальнейшую либерализацию ответственности детей и применение в отношении несовершеннолетних мер, альтернативных заключению под стражу, включая меры реституционного (восстановительного) правосудия [5]. Данный указ демонстрирует переход от преимущественно административно-полицейской модели профилактики к модели, ориентированной на права ребёнка, что прямо влияет на содержание и приоритеты прокурорского надзора в этой сфере.

Международно-правовую основу образуют статьи 19, 37 и 40 Конвенции ООН о правах ребёнка 1989 года, закрепляющие обязанность государства защищать детей от насилия и небрежного обращения, обеспечивать особые гарантии при лишении свободы и соблюдать принципы правосудия, учитывающего интересы ребёнка [6].

Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), устанавливают принципы соразмерности, индивидуализации мер воздействия и приоритета благополучия несовершеннолетнего при любом вмешательстве государственных органов [7].

Особое значение для оценки профилактической составляющей надзора имеют Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы), рассматривающие профилактику прежде всего как комплексную социальную политику, реализуемую через семью, школу и местное сообщество, и прямо предостерегающие от чрезмерного вовлечения формальных органов контроля в жизнь ребёнка, поскольку это способно привести к стигматизации и закреплению девиантного поведения [8]. Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишённых свободы (Гаванские правила), устанавливают гарантии для детей, помещаемых в специализированные учреждения, что имеет прямое значение для надзора за законностью содержания несовершеннолетних в специализированных учебно-воспитательных учреждениях, предусмотренных Законом № ЗРУ-263 [9].

В совокупности эти акты формируют принцип минимального вмешательства: формальное, в том числе прокурорское, реагирование оправдано тогда, когда профилактические и воспитательные меры социального характера являются недостаточными, а не выступает первичным инструментом профилактики.

В Российской Федерации, как и в Узбекистане, сохраняется модель объединённого надзора за правами несовершеннолетних, в рамках которой профилактика безнадзорности и правонарушений не выделена в самостоятельный предмет, а охватывается более широким направлением надзора за законодательством о несовершеннолетних согласно приказу Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 13 декабря 2021 года № 744 [10]. Институционально эта модель подкреплена специализированным управлением по надзору за соблюдением прав несовершеннолетних в структуре Генеральной прокуратуры и тесным взаимодействием с комиссиями по делам несовершеннолетних. Сильной стороной модели является единство методического руководства; слабой — структурное смешение надзора за законностью актов органов профилактики с надзором за соблюдением прав детей, что затрудняет оценку соразмерности применяемых к несовершеннолетним мерам.

Республика Казахстан пошла по иному пути, сделав акцент не на расширении прокурорского надзора, а на институциональной специализации судебной системы: Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2007 года № 385 были образованы специализированные межрайонные суды по делам несовершеннолетних, первоначально в экспериментальном порядке в Астане и Алматы, а с 2012 года — повсеместно [11]. В рамках данной модели сформирована специализированная «ювенальная прокуратура», действующая во взаимодействии с ювенальными судами, психологами и социальными работниками и рассматривающая не только уголовные, но и гражданские дела, затрагивающие права несовершеннолетних. Казахстанский опыт демонстрирует, что эффективность защиты прав ребёнка в профилактической сфере может обеспечиваться не столько расширением полномочий прокурора вне судебного контроля, сколько встраиванием прокурорской деятельности в специализированную, судебно ориентированную ювенальную инфраструктуру.

Сопоставление двух моделей с принципом минимального вмешательства, закреплённым в Эр-Риядских руководящих принципах, показывает, что ни полное сохранение широкого административно-полицейского надзора по российскому образцу, ни немедленное заимствование казахстанской модели специализированных ювенальных судов не являются для Узбекистана равно реалистичными.

Анализ законодательства и практики позволяет выделить следующие проблемы. Во-первых, нормативная база профилактики остаётся фрагментарной: она рассредоточена между Законом № ЗРУ-263, Законом «О профилактике правонарушений» и периодически изменяемыми нормами об административной ответственности несовершеннолетних, что затрудняет определение точного предмета прокурорского надзора. Во-вторых, как и в сфере образования, отсутствует чёткое нормативное разграничение между надзором за законностью актов органов системы профилактики и надзором за соблюдением прав несовершеннолетних, что создаёт риск смешения контрольной и правозащитной функций. В-третьих, в профилактической практике по-прежнему преобладают административно-полицейские меры (постановка на профилактический учёт, деятельность профилактических подразделений), тогда как международные стандарты требуют приоритета социальных и воспитательных мер и осторожного отношения к формальному реагированию во избежание стигматизации ребёнка. Наконец, отсутствуют публикуемые показатели эффективности надзора именно в профилактической сфере, что не позволяет объективно оценить соотношение между объёмом надзорных мероприятий и реальным снижением факторов риска безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

С учётом проведённого анализа предлагается:

1. закрепить в законодательстве самостоятельное определение понятия прокурорского надзора за деятельностью по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, отграничив его от общего надзора и от надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целом, в том числе путём дополнения Закона № ЗРУ-263 соответствующей нормой [3];
2. нормативно разграничить предмет надзора за законностью актов органов системы профилактики и предмет надзора за соблюдением прав несовершеннолетних, закрепив приоритет правозащитной составляющей;
3. переориентировать практику надзора на принцип минимального вмешательства, закреплённый в Эр-Риядских руководящих принципах, обеспечив оценку не только законности, но и соразмерности и необходимости применяемых к несовершеннолетнему профилактических мер [8], что соответствует направлению, уже заданному Указом Президента № УП-6275 [5];
4. обеспечить усиленный надзор за условиями содержания несовершеннолетних в специализированных учебно-воспитательных учреждениях в соответствии с Гаванскими правилами [9];
5. ввести публикуемые показатели эффективности надзора в профилактической сфере и организовать систематическое повышение квалификации прокурорских работников по вопросам ювенального права и международных стандартов.

Прокурорский надзор за деятельностью по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних представляет собой самостоятельный, правозащитно-профилактический вид надзора, понятие и специфика которого определяются особым статусом несовершеннолетнего и предупредительным, а не карательным характером объекта надзора.

Его обусловленность носит комплексный социальный, нормативный и международно-правовой характер и в настоящее время усиливается общим направлением реформ. Сравнительный анализ российской и казахстанской практики показывает, что реалистичным для Узбекистана путём развития является не расширение административно-полицейского надзора, а его постепенная трансформация в соответствии с принципом минимального вмешательства — через нормативное обособление правозащитной функции, институциональную специализацию и приведение практики в соответствие с международными стандартами ювенальной юстиции.

Литература:

1. Конституция Республики Узбекистан.
2. Закон Республики Узбекистан «О прокуратуре» (в действующей редакции) // Национальная база данных законодательства, lex.uz.
3. Закон Республики Узбекистан от 29 сентября 2010 года № ЗРУ-263 «О профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних» // lex.uz.
4. Приказ Генерального прокурора Республики Узбекистан от 11 сентября 2017 года № 139 «О повышении эффективности деятельности по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних».
5. Указ Президента Республики Узбекистан от 9 августа 2021 года № УП-6275 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы обеспечения гарантий прав ребенка» // lex.uz.
6. Конвенция о правах ребёнка от 20 ноября 1989 года (ст. 19, 37, 40).
7. Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила). Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 40/33 от 29 ноября 1985 года.
8. Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы). Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 45/112 от 14 декабря 1990 года.
9. Правила Организации Объединенных Наций, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишённых свободы (Гаванские правила). Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 45/113 от 14 декабря 1990 года.
10. Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 13 декабря 2021 года № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов».
11. Указ Президента Республики Казахстан от 23 августа 2007 года № 385 «Об образовании специализированных межрайонных судов по делам несовершеннолетних».
12. Venice Commission. Report on European Standards as regards the Independence of the Judicial System: Part II — the Prosecution Service. CDL-AD(2010)040, 2010.