В рамках данной статьи автором на основании анализа норм действующего законодательства, трудов ученых исследуется система правового регулирования деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. По результатам проведенного анализа делается вывод относительно функционирования указанной системы правового регулирования и деятельности прокуратуры в данной сфере.
Ключевые слова: деятельность прокуратуры в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, профилактика правонарушений несовершеннолетних, безнадзорность несовершеннолетних, проблемы деятельности прокуратуры в сфере профилактики безнадзорности несовершеннолетних.
Within the framework of this article, the author, based on the analysis of the norms of current legislation, the works of scientists, examines the system of legal regulation of the activities of the prosecutor's office to oversee the implementation of laws in the field of prevention of neglect and juvenile delinquency. Based on the results of the analysis, a conclusion is drawn regarding the functioning of the specified system of legal regulation and the activities of the prosecutor's office in this area.
Keywords: activities of the prosecutor's office in the field of prevention of neglect and juvenile delinquency, prevention of juvenile delinquency, neglect of minors, problems of the prosecutor's office in the field of prevention of juvenile neglect.
Деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних имеет огромное значение для обеспечения благополучия и безопасности молодежи. Эта деятельность включает в себя несколько ключевых аспектов.
- Мониторинг и контроль за соблюдением законов. Органы прокуратуры регулярно проводят проверки органов и учреждений, ответственных за профилактику безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних. Это включает в себя образовательные учреждения, социальные службы, органы внутренних дел и другие структуры, задействованные в этой сфере. Прокуроры анализируют выполнение программ и мероприятий по профилактике правонарушений, проверяют качество и эффективность работы этих учреждений.
- Взаимодействие с государственными и общественными организациями. Органы прокуратуры активно сотрудничают с различными государственными и общественными организациями, занимающимися вопросами защиты прав детей. Они участвуют в разработке и реализации программ и проектов, направленных на предотвращение правонарушений среди несовершеннолетних. Такое сотрудничество позволяет обеспечить комплексный подход к решению проблем безнадзорности и правонарушений.
- Защита прав и интересов несовершеннолетних. Прокуроры принимают меры по защите прав и законных интересов детей, которые оказались в трудной жизненной ситуации, а также тех, кто стал жертвой преступлений. Они обеспечивают соблюдение прав детей на образование, медицинскую помощь, социальное обеспечение и другие услуги. В случае выявления нарушений прав несовершеннолетних, прокуратура принимает меры для их устранения и привлечения виновных к ответственности.
- Пропаганда правовых знаний. Одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры является правовое просвещение населения, в том числе несовершеннолетних. Прокуроры проводят лекции, семинары и другие мероприятия, направленные на повышение правовой грамотности молодежи, информируют их о правах и обязанностях, а также о последствиях правонарушений. Это способствует формированию у детей и подростков правосознания и ответственного отношения к своим поступкам.
- Анализ и обобщение практики. Органы прокуратуры проводят анализ и обобщение практики работы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. На основе полученных данных разрабатываются рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства и улучшению работы соответствующих органов и учреждений. Это позволяет повысить эффективность профилактических мер и обеспечить их соответствие современным требованиям.
Таким образом, деятельность органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением законов по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних играет ключевую роль в обеспечении правопорядка и защиты прав детей. Эффективное выполнение этих функций способствует созданию безопасной и благополучной среды для подрастающего поколения.
В последние годы обеспечение благополучного и защищенного детства стало одним из основных национальных приоритетов России, что нашло свое отражение в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы.
Указом Президента РФ от 29 мая 2017 г. № 240 в Российской Федерации 2018–2027 годы объявлены Десятилетием детства [1]. Приняты и реализуются Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года [2], Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года [3], Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2025 года [4], Стратегия развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года [5], Основы государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года [6], Концепция информационной безопасности детей, а также другие документы стратегического планирования, направленные на совершенствование механизма защиты детей.
Несмотря на принимаемые на государственном и муниципальном уровне меры по обеспечению прав и законных интересов детей, проведенный нами анализ свидетельствует о сохранении в последние годы негативных тенденций в состоянии законности в сфере соблюдения и охраны прав и законных интересов несовершеннолетних.
Так, если в 2019 г. общее количество выявленных прокурорами нарушений в сфере соблюдения прав и интересов несовершеннолетних составило 673 323, в 2020 г. — 688 049, в 2021 — уже 758 899 таких нарушений [7].
Органы прокуратуры играют важную роль в защите детей, особенно тех, кто находится в социально опасном положении. Такие дети могут быть либо безнадзорными, либо беспризорными, и они находятся в ситуации, которая представляет опасность для их жизни и здоровья или не соответствует требованиям воспитания и содержания. Кроме того, они могут совершать правонарушения или антиобщественные действия. В связи с этим, органы прокуратуры, осуществляющие надзор за соблюдением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, играют все более важную роль. Деятельность этих органов в отношении семей, находящихся в социально опасном положении, регулируется федеральными законами, такими как «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 года, «О полиции» от 7 февраля 2011 года и «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» от 23 июня 2016 года (Закон № 182-ФЗ), а также другими нормативными правовыми актами. Таким образом, органы прокуратуры, соблюдая законы и осуществляя надзор, выполняют важную функцию в обеспечении защиты и благополучия детей, находящихся в социально опасном положении.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 5 Закона № 182-ФЗ органы прокуратуры Российской Федерации отнесены к субъектам профилактики правонарушений. При этом, как верно отмечает А. Ю. Винокуров, несмотря на имеющуюся систему норм в Федеральном законе «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», посвященных органам прокуратуры, непосредственная роль ее органов в профилактике правонарушений фактически сводится к надзору за исполнением законов субъектами профилактической деятельности [8].
В систему правового регулирования надзорной деятельности органов прокуратуры в этой сфере правоотношений, наряду с перечисленными нормативными правовыми актами и Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации», несомненно, входят также указания и приказы Генерального прокурора Российской Федерации (далее — Генеральный прокурор РФ).
Основополагающим ведомственным нормативным правовым актом является приказ Генерального прокурора РФ от 13 декабря 2021 г. № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов» [9]. В чем же его отличие от ранее действующих приказов Генерального прокурора РФ от 22 июня 2001 г. № 38 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» и от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» и в чем его преимущества по вопросам организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних?
Для прокуроров приказом № 744 расширен круг источников информации об имеющихся нарушениях прав несовершеннолетних, к которым отнесены: ежедневный мониторинг соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних с использованием средств массовой информации и информационно-телекоммуникационных сетей (п. 1.2); тематические приемы граждан и встречи с советами родителей (законных представителей) обучающихся (абз. 3 п. 2.1.4).
В организациях с круглосуточным пребыванием детей предписано организовать размещение «почтового ящика прокурора», проверка которого осуществляется прокурорским работником не реже одного раза в 3 дня (абз. 6 п. 2.1.11 приказа № 744).
В июне 2022 года в районной прокуратуре Ростовской области поступило анонимное обращение, заявляющее об отсутствии психолога в ГБУ «Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних». В результате проведенной прокурорской проверки было установлено подтверждение этого факта, и директору учреждения было представлено о внесении изменений в ситуацию. После рассмотрения представления было принято решение о привлечении ответственного должностного лица к дисциплинарной ответственности. Кроме того, впервые в приказе № 744 были закреплены обязанности по осуществлению надзора за антинаркотическими комиссиями для органов прокуратуры в качестве субъекта системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, что является новым развитием в их функциональных обязанностях.
Ранее действовавший приказ Генерального прокурора РФ от 22 июня 2001 г. № 38 в п. 10.1 предусматривал участие прокуроров в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, реагирование на необоснованное изменение статуса комиссий, попытки их ликвидаций, а приказ Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 в п. 10.1, помимо аналогичных положений, требовал периодически анализировать практику рассмотрения комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав дел, связанных с при влечением к административной ответственности несовершеннолетних, родителей и законных представителей.
Прокурором № 744 в приказе были конкретизированы полномочия по осуществлению надзора за комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Важным моментом стало уточнение периодичности прокурорского анализа административной практики комиссий, которое должно проводиться не реже одного раза в полугодие. Кроме того, прокурорам была поручена обязанность анализировать исполнение законов комиссиями при принятии постановлений по отнесенным к их компетенции вопросам.
Этот пункт приказа имеет важное значение, поскольку члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав не всегда обладают специализированным образованием и не всегда хорошо ориентируются в нормах административного права. Они часто рассматривают все поступающие материалы об административных правонарушениях. Прокурорам следует уделять должное внимание данному вопросу.
В примере прокуратура Советского района г. Тамбова Тамбовской области протестовала против постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации г. Тамбова, в котором было прекращено производство по делу об административном правонарушении несовершеннолетнего 2001 года рождения по части 2 статьи 12.26 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения [10].
Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав принято необоснованное решение. В протесте, направленном в суд, прокуратура просила отменить постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и направить дело на новое рассмотрение в орган, правомочный рассматривать дело.
Удовлетворив протест прокуратуры, суд отменил постановление комиссии и направил административное дело на новое рассмотрение.
В приказе № 744 в п. 2.1.12 указано на необходимость при организации надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних иметь в виду обязательность принятия региональных и муниципальных программ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии с Концепцией развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 марта 2017 г. № 520-р [4].
В результате прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних в I полугодии 2022 года на территории Ростовской области были выявлены следующие нарушения: неполнота финансирования и реализации программных мероприятий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, присутствие незаконных положений в муниципальных нормативных актах, отсутствие необходимых мероприятий в муниципальных программах, направленных на профилактику семейного неблагополучия, а также нарушения при реализации программ.
Для каждого выявленного нарушения были применены соответствующие меры прокурорского реагирования, так как неблагополучие несовершеннолетних связано, в том числе, с недостаточной эффективностью работы органов системы профилактики при реализации муниципальных программ.
С целью профилактики самовольных уходов несовершеннолетних в приказе № 744 в пункте 2.2.8 закреплено требование обращать внимание на объяснения ребенка о причинах самовольного ухода и проводить проверку условий его жизни и воспитания (включая выявление фактов жестокого обращения, унижения человеческого достоинства и склонения к правонарушениям со стороны взрослых, в том числе через использование сети Интернет). При систематических случаях ухода следует выяснять причины такого поведения у несовершеннолетнего.
На защиту прав и законных интересов детей, находящихся в социально опасном положении, направлен абз. 4 п. 2.1.11 приказа № 744, который предписывает прокурорам самостоятельно при наличии оснований обращаться в суд с требованиями о принудительном обмене или выселении совместно проживающих с несовершеннолетними лиц, лишенных в отношении них родительских прав, давать при этом оценку действиям (бездействию) органов опеки и попечительства [11].
Важно отметить, что прокурор обращается с заявлением о принудительном обмене или выселении совместно проживающих с несовершеннолетним лиц, лишенных в отношении них родительских прав, в случае, если органы опеки и попечительства не обращаются в суд с аналогичными требованиями в защиту прав несовершеннолетних. При этом п. 2.1.17 приказа № 744 обязывает прокуроров обеспечить контроль за исполнением судебных решений, вынесенных судами по искам прокурора в защиту прав и законных интересов детей.
Подводя итог проведенного нами анализа правовой регламентации деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, можно сделать следующие выводы. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации в действующей системе правового регулирования деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних играют весьма значимую роль. Приказ № 744 детализирует и конкретизирует действия прокуроров по вопросам организации и осуществления надзора за органами и учреждениями системы профилактики, ориентирует на пресечение и предупреждение любых нарушений в данной сфере правоотношений, направлен на защиту и восстановление в полном объеме нарушенных прав детей, находящихся в социально опасном положении, повышение эффективности данного направления прокурорского надзора.
Литература:
1. Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства: Указ Президента РФ от 29.05.2017 N 240 // Собрание законодательства РФ. 2017. № 23. Ст. 3309.
2. Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента РФ от 09.10.2007 N 1351 (ред. от 01.07.2014г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.
3. Об утверждении Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года: Собрание законодательства РФ», 01.09.2014, N 35, ст. 4811.
4. Об утверждении Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2025 года (вместе с «Планом мероприятий на 2021–2025 годы по реализации Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2025 года // Собрание законодательства РФ. 2017. № 14. Ст. 2088.
5. Об утверждении Стратегии развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года: Распоряжение Правительства РФ от 29.05.2015 N 996-р // Собрание законодательства РФ. 2015. № 23. Ст. 3357.
6. Об утверждении Основ государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Распоряжение Правительства РФ от 29.11.2014 N 2403-р // Собрание законодательства РФ. 2014. № 50. Ст. 7185.
7. Каххоров Д. Г. Перспективы совершенствования правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи // Legal Concept. 2022. № 2. С. 55.
8. Лобова А. Е. Роль прокурора в сфере профилактики правонарушений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении них // Прокуратура России на страже законности и правопорядка (к 300-летию российской прокуратуры). Сборник трудов XVIII Всероссийских декабрьских юридических чтений в Костроме: Всероссийская научно-практическая конференция. Костромской государственный университет; Прокуратура Костромской области; Костромское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». 2022. С. 141.
9. Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 13 декабря 2021 г. № 744 // СПС «Консультант Плюс». Дата обращения: 18.07.2023г.
10. Михайлова Т. Н., Михайлов Е. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2021. № 4 (99). С. 163.
11. Коваленко С. М. Деятельность органов прокуратуры по защите прав и свобод несовершеннолетних из семей, находящихся в социально-опасном положении // Вестник права и образования. 2019. № 2. С. 88.
