В настоящее время концессионные соглашения являются одним из наиболее распространенных механизмов привлечения частного капитала к созданию и эксплуатации объектов, имеющих публичное значение. Их использование связано с необходимостью модернизации транспортной, коммунальной, энергетической и социальной инфраструктуры при ограниченности бюджетных ресурсов. Вместе с тем содержание и правовая природа концессии существенно различаются в зависимости от правовой системы конкретного государства. В одних странах концессия традиционно рассматривается как разновидность публичного договора, основанная на передаче права эксплуатации объекта или оказания услуги, в других она включается в более широкую конструкцию публично-частного партнерства и регулируется преимущественно нормами о государственных закупках.

Международная унификация основных подходов осуществляется прежде всего посредством актов и рекомендаций международных организаций. Особое значение имеют Типовые законодательные положения Комиссии Организации Объединённых Наций по праву международной торговли (далее — ЮНСИТРАЛ) о публично-частных партнерствах 2019 г. В них проводится разграничение между концессионными и неконцессионными формами государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) в зависимости от того, передается ли частному партнеру риск спроса на инфраструктуру или предоставляемые с ее использованием услуги [1]. Руководство ЮНСИТРАЛ исходит из необходимости обеспечить прозрачность, добросовестную конкуренцию, устойчивость и предсказуемость регулирования, а также надлежащее планирование проекта, оценку его эффективности и четкое определение условий договора, включая срок, порядок изменения, прекращения и разрешения споров [1; 2].

Сходный подход используется в праве Европейского союза. Директива 2014/23/EU о присуждении концессионных договоров закрепляет универсальный для государств — членов ЕС критерий концессии: оператор получает право эксплуатации работ или услуг в качестве части встречного предоставления и одновременно принимает на себя реальный эксплуатационный риск [2]. Такой риск существует тогда, когда при нормальных условиях эксплуатации концессионер не гарантированно возмещает инвестиции или расходы, понесенные им в связи с эксплуатацией объекта или оказанием услуги. Тем самым разграничение между концессией и обычным государственным контрактом проводится не столько по формальному названию договора, сколько по экономическому содержанию взаимоотношений сторон.

Значение указанного критерия состоит в том, что концессия предполагает не только выполнение частным лицом определенных действий по поручению государства, но и его самостоятельное участие в хозяйственной эксплуатации объекта. Именно риск коммерческого результата позволяет рассматривать концессионную модель как инструмент долгосрочного распределения рисков между публичным и частным участниками. При этом государство, как правило, сохраняет контроль над качеством и доступностью публичной услуги, а частный оператор получает возможность компенсировать вложения за счет эксплуатационных доходов либо сочетания таких доходов с публичными платежами.

Важным элементом европейского подхода является ограничение срока концессии. Согласно статье 18 Директивы 2014/23/EU срок должен определяться исходя из характера требуемых работ или услуг. Для концессий продолжительностью свыше пяти лет он не должен превышать период, который разумно необходим для возврата инвестиций и получения доходности на вложенный капитал с учетом инвестиций, необходимых для достижения целей договора [2]. Такое регулирование препятствует неоправданно длительному закреплению исключительного положения одного оператора и одновременно позволяет учесть экономическую природу инфраструктурного проекта.

Отдельно регламентируется изменение концессионных договоров. Европейский законодатель допускает изменение договора без проведения новой процедуры присуждения в случаях, заранее предусмотренных договорными документами, при необходимости дополнительных работ или услуг, возникновении непредвиденных обстоятельств, замене концессионера, а также при несубстанциальных или незначительных изменениях [2]. Существенное изменение, способное повлиять на круг потенциальных участников либо нарушить первоначальный экономический баланс в пользу концессионера, по общему правилу требует новой конкурентной процедуры [2]. Следовательно, стабильность долгосрочного договора в европейской модели сочетается с ограничением возможностей его произвольной трансформации.

Французская модель является одной из наиболее показательных, поскольку современное понятие концессии во многом восходит к французской административно-правовой традиции. В настоящее время базовые правила сосредоточены в «Code de la commande publique» — Кодексе о публичных закупках. В соответствии со статьей L1121–1 концессионный договор представляет собой договор, по которому публичный орган поручает оператору выполнение работ или управление услугой с передачей ему риска, связанного с эксплуатацией объекта или услуги. Вознаграждение выражается в предоставлении права эксплуатации либо в таком праве, дополненном выплатой цены [3]. При этом риск должен быть реальным, а потенциальные убытки — не чисто теоретическими или незначительными [3].

Французское законодательство демонстрирует усиление процедурного элемента концессии. Согласно статье L3121–1 Кодекса о публичных закупках концедирующий орган организует процедуру рекламы и конкуренции, приводящую к выбору концессионера, причем допускается использование переговоров [4]. Таким образом, договорная свобода сторон на стадии формирования условий сочетается с обязанностью публичного субъекта обеспечить конкурентный и прозрачный выбор оператора. Исключение из этого правила допускается лишь в специально установленных случаях, например при безрезультатности предыдущей процедуры или наличии особой срочности [4].

При исполнении договора французское право также стремится сохранить баланс интересов сторон. Статья L3135–1 допускает изменение концессии без новой процедуры в ряде случаев, включая заранее предусмотренные изменения, дополнительные работы или услуги, непредвиденные обстоятельства, замену первоначального концессионера, несубстанциальные и незначительные изменения [5]. При этом независимо от способа внесения изменений они не должны менять общую природу концессии [5]. Данный подход особенно важен для инфраструктурных проектов, поскольку длительный срок договора неизбежно создает потребность в его адаптации к изменению экономических и технических условий.

Право Великобритании традиционно развивалось иначе. После реформы системы государственных закупок ключевым актом для концессионных договоров стал Procurement Act 2023, вступивший в соответствующей части в силу 24 февраля 2025 г. [6]. Статья 8 определяет концессионный договор через сочетание трех признаков: поставка работ или услуг для публичного органа, предоставление поставщику права эксплуатации как минимум в качестве части встречного предоставления и наличие реального эксплуатационного риска [6]. Тем самым британская модель сближается с правом ЕС по содержательному критерию концессии, хотя институционально регулируется уже в рамках национального режима публичных закупок.

Особенность современного британского подхода состоит в интеграции концессионного режима с общими правилами публичных контрактов. Официальное руководство «Cabinet Office» — Секретариата Кабинета министров Великобритании, прямо указывает, что «Procurement Act 2023» — Закон о закупках 2023 года, заменил ранее действовавший специальный режим «Concession Contracts Regulations 2016» — Правила о договорах концессии 2016 года, и объединил правила о концессиях с общей системой регулирования публичных закупок, сохранив при этом отдельные исключения и специальные положения [7]. Такой подход свидетельствует о тенденции к систематизации законодательства: концессия признается особым видом публичного контракта, но ее правовое регулирование строится на общих принципах конкурентного отбора, прозрачности и управления договором.

Британское регулирование также подчеркивает экономическую составляющую концессии. В официальном руководстве отмечается, что поставщик обычно получает часть вознаграждения непосредственно от пользователей объекта или услуги и вследствие колебаний спроса подвергается риску потери вложений [7]. Для определения стоимости концессионного договора используется максимальная сумма, которую поставщик может получить в связи с его исполнением, включая доходы от эксплуатации [6; 7]. В результате правовое регулирование связывается не только с бюджетными платежами государства, но и с общим экономическим потенциалом проекта.

В Соединенных Штатах Америки отсутствует единый федеральный закон, комплексно регулирующий концессионные соглашения в сфере ГЧП. Нормативная база в значительной степени формируется на уровне отдельных штатов [8]. Федеральная администрация автомобильных дорог США отмечает, что законодательство штатов, разрешающее ГЧП, отличается по перечню допускаемых объектов, компетенции публичных органов, процедурам отбора и договорным механизмам [8]. Поэтому американский подход правильнее рассматривать как совокупность региональных моделей, объединенных общими принципами проектного финансирования и распределения рисков.

Показательным является законодательство штата Вирджиния — «Public-Private Transportation Act of 1995» — Законе о государственно-частном партнерстве в сфере транспорта 1995 года. В нем концессия определяется широко и включает аренду, лицензию, франшизу, сервитут или иное обязательное соглашение, посредством которого частному субъекту на определенный срок передаются права использования или контроля в отношении транспортного объекта в обмен, в частности, на право получать все либо часть доходов от него [9]. Закон предусматривает возможность заключения как предварительного, так и комплексного соглашения, а также детально описывает вопросы финансирования, гарантий, эксплуатации и распределения ответственности [9; 10].

Американская модель в большей степени, чем французская и британская, демонстрирует договорно-проектный характер концессии. Для транспортных проектов Федеральная администрация автомобильных дорог разработала модельные руководства по концессионным ПЧП. В них концессионное соглашение рассматривается как центральный документ сделки, определяющий срок проекта, требования к проектированию и строительству, стандарты эксплуатации и обслуживания, механизм платежей, основания досрочного прекращения и распределение рисков [11]. При этом сами руководства не имеют обязательной силы для штатов и используются как методическая основа для подготовки конкретных соглашений [11].

Сравнение рассмотренных правовых систем позволяет выделить несколько общих признаков современной концессии. Во-первых, ее экономической основой выступает возложение на частного оператора реального эксплуатационного риска. Во-вторых, концессия имеет долгосрочный характер и рассчитана на возврат инвестиций за счет эксплуатации объекта, платежей пользователей либо их сочетания с публичной поддержкой. В-третьих, государство сохраняет значительный объем контроля над проектом, поскольку речь идет об объектах и услугах публичного назначения. В-четвертых, заключение договора подчиняется требованиям конкурентного и прозрачного отбора, хотя конкретная процедура и степень переговорной свободы различаются.

При этом между зарубежными моделями существуют существенные различия. Французское право сохраняет выраженную связь концессии с институтами публичного права и административными договорами, одновременно используя унифицированные правила публичных закупок. Великобритания концентрируется на законодательной интеграции концессии в общую систему procurement, сохраняя специальный режим для учета ее экономической специфики. В США отсутствует единая национальная конструкция, вследствие чего существенное значение приобретают законодательство штатов и индивидуальная договорная архитектура проекта. Эти различия показывают, что универсальная модель правового регулирования концессии объективно невозможна без учета особенностей национальной правовой системы.

Сравнительно-правовой анализ позволяет выделить и общие направления развития концессионного регулирования. Международные рекомендации ориентируют государства на качественную подготовку проектов, оценку эффективности и фискальных последствий, прозрачность отбора и детальное регулирование договора [1; 14; 15]. При этом особое значение получает управление изменениями в рамках длительного контракта. Чем длиннее срок концессии и выше объем инвестиций, тем более вероятно изменение обстоятельств, поэтому законодательство должно одновременно защищать стабильность договорных условий и допускать их разумную адаптацию без обхода требований конкуренции.

Не менее существенным является вопрос распределения рисков. По справедливому подходу, отраженному в международных руководствах, риск должен возлагаться на ту сторону, которая способна наиболее эффективно его контролировать или минимизировать [1; 14; 15]. Передача частному партнеру тех рисков, которыми он не может управлять, способна привести к удорожанию финансирования, необходимости государственной компенсации либо к досрочному прекращению проекта. Поэтому законодательство зарубежных государств все чаще дополняется не только нормами о заключении договора, но и требованиями к предпроектной подготовке, финансовой модели, механизмам пересмотра условий, гарантиям и процедурам разрешения споров.

Для российского правопорядка зарубежный опыт представляет интерес прежде всего в части более четкого разграничения концессии и иных форм ПЧП, использования экономического критерия реального риска, детализации порядка изменения долгосрочных соглашений и усиления требований к качеству предварительной оценки проекта. При этом прямое заимствование иностранной конструкции нецелесообразно. Французская модель формировалась в условиях развитого административного права, британская — внутри общего режима публичных закупок, а американская — в федеративной системе с доминирующей ролью законодательства штатов. Поэтому зарубежный опыт может использоваться как источник отдельных правовых решений, а не как готовая универсальная модель.

Таким образом, современное правовое регулирование концессионных соглашений в зарубежных государствах характеризуется переходом от традиционного понимания концессии как односторонней передачи права эксплуатации к сложной долгосрочной договорной конструкции. Ее ядром выступают распределение рисков, право частного оператора на эксплуатацию объекта или услуги, инвестиционная составляющая и сохранение публичного контроля. Франция представляет модель институционально развитой публичной концессии, Великобритания — модель интеграции концессий в систему публичных закупок, а США — децентрализованную договорно-проектную модель. Общим результатом является стремление сочетать инвестиционную привлекательность проекта с защитой публичного интереса, прозрачностью процедуры и устойчивостью долгосрочного договора. Именно такая комбинация позволяет рассматривать концессионное соглашение как самостоятельный и востребованный механизм реализации инфраструктурной политики государства.

Литература:

1. Типовые законодательные положения ЮНСИТРАЛ о публично-частных партнерствах (2019) // Комиссия Организации Объединенных Наций по праву международной торговли. URL: https://uncitral.un.org/ru/mlpppp (дата обращения: 06.10.2026).
2. Directive 2014/23/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts // Official Journal of the European Union. 2014. L 94. P. 1–64. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2014/23/2026–01–01/eng (дата обращения: 06.10.2026).
3. Code de la commande publique. Article L1121–1. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037703286 (дата обращения: 06.10.2026).
4. Code de la commande publique. Article L3121–1. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037704873 (дата обращения: 06.10.2026).
5. Code de la commande publique. Article L3135–1. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037705073 (дата обращения: 06.10.2026).
6. Procurement Act 2023. Chapter 54. Sections 3, 4, 8. URL: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2023/54/body/2026–07–16 (accessed: 06.10.2026).
7. Cabinet Office. Guidance — Concession Contracts. Updated 15 April 2026. URL: https://www.gov.uk/government/publications/procurement-act-2023-guidance-documents-plan-phase/guidance-concession-contracts-html (accessed: 06.10.2026).
8. Federal Highway Administration. State P3 Enabling Laws. U. S. Department of Transportation. URL: https://www.fhwa.dot.gov/ipd/p3/legislation/ (дата обращения: 06.10.2026).
9. Code of Virginia. Title 33.2. Highways and Other Surface Transportation Systems. Chapter 18. Public-Private Transportation Act of 1995. § 33.2–1800. URL: https://law.lis.virginia.gov/vacodefull/title33.2/chapter18/ (дата обращения: 06.10.2026).
10. Code of Virginia. Title 33.2. § 33.2–1819. Procurement. URL: https://law.lis.virginia.gov/vacode/title33.2/chapter18/section33.2–1819/ (дата обращения: 06.10.2026).
11. Federal Highway Administration. Model Public-Private Partnerships Core Toll Concessions Contract Guide. Washington, D.C., 2014. URL: https://www.fhwa.dot.gov/ipd/p3/toolkit/publications/model_contract_guides/core_toll_concession_0814/default.aspx (дата обращения: 06.10.2026).
12. World Bank. PPP Laws/Concession Laws — United States. Public-Private Partnership Legal Resource Center. URL: https://ppp.worldbank.org/library/ppp-laws-concession-laws-united-states (дата обращения: 06.10.2026).
13. Yescombe E. R., Farquharson E. Public-Private Partnerships for Infrastructure: Principles of Policy and Finance. 2nd ed. Oxford: Butterworth-Heinemann, 2018. 531 p.
14. Delmon J. Public-Private Partnership Projects in Infrastructure: An Essential Guide for Policy Makers. 2nd ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2017.
15. World Bank Group, Asian Development Bank, European Bank for Reconstruction and Development et al. PPP Reference Guide 3.0. Washington, D.C., 2017. URL: https://ppp.worldbank.org/library/ppp-reference-guide-3–0-full-version (дата обращения: 06.10.2026).