Поскольку национальный проект порождает значительный массив правоотношений, требующих прокурорского контроля, и одновременно не укладывается в привычную иерархию нормативных правовых актов, данное явление занимает особое место в системе российского права.

Порождая неопределённость их места в общей системе управления, даже базовый Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [7] не содержит прямого указания на национальные проекты как документы стратегического планирования [1, с. 388]. Подчёркивая производный, инструментальный характер национальных проектов по отношению к более широким программным документам, данный вывод согласуется и с позицией О. Б. Иванова и Е. М. Бухвальда, согласно которой национальные проекты представляют собой «новую форму структуризации государственных программ по приоритетным направлениям хозяйственного и социального развития страны» [5, с. 38].

Возложив персональную ответственность за организацию прокурорского надзора при реализации национальных проектов на прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военных прокуроров и иных специализированных прокуроров, действующий Приказ Генерального прокурора РФ от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» [8] был принят взамен утратившего силу приказа Генерального прокурора РФ от 19.01.2007 № 11, что соответственно изменило и ведомственное регулирование прокурорского надзора [1, с. 389].

Поскольку национальный проект не содержит общеобязательных правил поведения, адресованных неопределённому кругу лиц, а представляет собой документ целеполагающего и организационного характера, его нельзя признать нормативным правовым актом в классическом смысле с точки зрения теоретико-правовой квалификации.

Опосредуясь комплексом правовых актов различного уровня, включающим указы Президента и постановления Правительства, региональные и муниципальные программы, государственные и муниципальные контракты, а также приказы органов власти, реализация национального проекта тем не менее выходит далеко за пределы самого этого документа. Становясь непосредственным предметом прокурорского надзора, именно этот производный правовой массив определяет содержание проверочной деятельности, тогда как сам проект задаёт лишь общее направление такой деятельности. Конкретизируясь в зависимости от вида надзорной деятельности прокурора в определённой сфере правоотношений, данный вывод согласуется с общей теорией прокурорского надзора, согласно которой предмет прокурорского надзора «в зависимости от вида надзорной деятельности прокурора, в определенной сфере правоотношений… конкретизируется» [2, с. 173].

Включая федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации проектных мероприятий, совокупность объектов прокурорского надзора, которую «можно определить как совокупность органов и должностных лиц, установленных законом, за деятельностью которых осуществляется прокурорский надзор» [2, с. 174], применительно к национальным проектам оказывается крайне широкой.

Проявляя двойственную природу национального проекта, выступающего одновременно программным документом, задающим целевые ориентиры в виде десяти федеральных проектов в составе национальный проект «Образование», и основанием для интенсификации надзора в традиционно поднадзорной сфере, особого анализа заслуживает соотношение национального проекта «Образование» с надзором за исполнением законодательства об образовании. Изложенные в приказе Генерального прокурора РФ от 14.03.2019 № 192 основные требования к организации такого надзора [3, с. 9] определяют предмет проверки, который «в максимально обобщенном виде включает: соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов в сфере образования… соблюдение прав и свобод человека и гражданина» [3, с. 11–12]. Демонстрируя множественный, распределённый по уровням публичной власти характер поднадзорных субъектов, объектами проверки, помимо образовательных организаций, выступают органы власти и управления, участвующие в бюджетном процессе финансирования образовательной деятельности [3, с. 12].

Предписывая прокурорам «систематически проводить проверки исполнения бюджетного законодательства, обращая особое внимание на сохранность бюджетных средств, выделяемых на реализацию национальных проектов» [3, с. 41], приказ № 192 указывает на то, что значительная часть выявляемых прокуратурой нарушений связана с расходованием бюджетных средств, выделенных на реализацию проектных мероприятий.

Регулируемые нормами Бюджетного кодекса РФ (ст. 34, 162) [9], нарушение которых становится самостоятельным предметом прокурорской проверки, специфические бюджетные правоотношения возникают в связи с тем, что национальный проект выступает соответствующим юридическим основанием. Реализуясь через государственные и муниципальные контракты, большинство мероприятий по национальным проектам, включая строительство, капитальный ремонт объектов и закупку оборудования, обусловливает не менее значимую связь с законодательством о контрактной системе.

Выявив в 2019 году при надзоре за проведением закупок 8104 нарушения и принеся 936 протестов [1, с. 389], прокуроры действовали во исполнение предписания «проверять соблюдение порядка осуществления закупок… пресекать факты уклонения заказчиков от конкурентных процедур, создания необоснованных преференций отдельным хозяйствующим субъектам» [3, с. 41].

Трансформируясь в конкретные юридически значимые факты, устанавливаемые судом по искам прокурора, абстрактные целевые установки программных мероприятий находят своё отражение в судебной практике по делам о нарушении законодательства о контрактной системе при расходовании бюджетных средств.

Вынесенное по иску первого заместителя прокурора Краснодарского края, заявленному на основании абзаца второго ч. 1 ст. 52 АПК РФ [10] в интересах муниципального образования и неопределённого круга лиц, решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.04.2024 по делу № А32–36335/2023 может служить примером такого рода.

Заключив в один день два контракта на поставку оборудования для школьной библиотеки на суммы 598 439 руб. и 563 120 руб., муниципальное казённое учреждение «Управление капитального строительства» и индивидуальный предприниматель, как установлено судом, допустили искусственное дробление единой закупки с целью формального соблюдения предельного размера закупки у единственного поставщика, установленного п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ в размере 600 тыс. руб.

Сославшись на п. 18 Обзора судебной практики применения законодательства о контрактной системе, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017, и на п. 75 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25, суд признал контракты ничтожными сделками, посягающими на публичные интересы, и взыскал с предпринимателя в пользу учреждения 1 161 559 руб. [6].

Опосредуясь контрактами муниципальных заказчиков, законность которых составляет предмет прокурорской проверки, а не реализуясь напрямую, программные документы, определяющие направления расходования бюджетных средств, находят подтверждение в данном деле, тогда как искусственное дробление закупки выступает одним из наиболее типичных выявляемых нарушений.

Поскольку «наиболее распространенными в данной сфере являются должностные преступления… а также хищения средств, выделяемых в рамках проекта» [3, с. 83], нарушения при реализации проектных мероприятий нередко содержат признаки составов преступлений, предусмотренных ст. 285, 286, 290, 292 УК РФ. Выразившиеся в подписании актов приёмки фактически невыполненных работ по договорам, финансируемым за счёт субсидии в рамках федерального проекта «Успех каждого ребёнка» национального проекта «Образование», превышение должностных полномочий и служебный подлог, за совершение которых был признан виновным директор государственного учреждения дополнительного образования, представляют в этой связи интерес применительно к соответствующему приговору суда.

Влияя на «механизм следообразования» и особенности выявления соответствующих деяний [3, с. 89], подобные примеры показывают, что национальный проект создаёт специфическую обстановку совершения преступления.

Раскрываясь через систему целей, задач и полномочий прокурора, сущность прокурорского надзора применительно к национальным проектам «состоит в реализации от имени РФ надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов посредством реализации полномочий, обеспечивающих предупреждение, выявление, пресечение правонарушений и привлечение виновных к ответственности» [2, с. 177]. Приобретая специфическое содержание применительно к национальному проекту, данная формула означает, что, поскольку сам проект не является законом, объектом прокурорского реагирования становится не он сам, а совокупность правовых актов и фактических действий органов и должностных лиц, принимаемых во исполнение его целевых установок.

Составляя непосредственный предмет надзорной деятельности прокуратуры, обширный производный массив правоотношений бюджетного, контрактного, административного и уголовно-правового характера порождается национальным проектом, который представляет собой комплексный организационно-программный документ стратегического характера, не обладающий при этом признаками нормативного правового акта. Обусловленная необходимость дифференцированного подхода к организации прокурорского надзора, сочетающего методику общенадзорных проверок с элементами специализированного надзора за исполнением бюджетного и контрактного законодательства, межотраслевой и многоуровневый характер объектов, вовлечённых в реализацию национальных проектов, подтверждается как ведомственным регулированием, так и приведённой судебно-прокурорской практикой.

Литература:

1. Тюнин В. А. Актуальные проблемы прокурорского надзора за деятельностью органов местного самоуправления по обеспечению законности при реализации национальных проектов // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Юридические науки. — 2022. — Т. 8 (74). № 3. — С. 387–392.
2. Асташкина Е. Н., Курохтина Е. С. Сущность прокурорского надзора: теоретико-правовые аспекты // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2020. — № 1 (132). — С. 169–177.
3. Прокурорский надзор за исполнением законов об образовании при реализации национальных проектов: учебное пособие / И. И. Головко, О. Н. Коршунова, Ю. В. Морозова, В. В. Омельянович, Е. Б. Серова, К. И. Тимощук; под ред. О. Н. Коршуновой. — Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2023. — 104 с.
4. Петров А. И. Правовые и организационные основы деятельности органов прокуратуры по правовому просвещению населения: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.11 / Петров Альберт Иванович. — Нижний Новгород, 2019. — 253 с.
5. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Национальные проекты России: региональное измерение // Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики). — 2019. — № 1. — С. 38–49.
6. Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.04.2024 по делу № А32–36335/2023 // Судебные и нормативные акты РФ: сайт. — URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/PCCg1ggIQy69/ (дата обращения: 22.09.2026)
7. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ (ред. от 13.07.2024) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ — 30.06.2014 — N 26 (часть I) — ст. 3378; Собрание законодательства РФ — 15.07.2024 — N 29 (Часть III) — ст. 4106.
8. Приказ Генпрокуратуры России от 14.03.2019 N 192 (ред. от 28.10.2025) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов»// Законность — N 5–2019; Законность — N 9–2024.
9. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № N 145-ФЗ (ред. от 26.12.2024) // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823; 2025. — № 17. — ст. 2113
10. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июня 2002 № 95-ФЗ (ред. от 01.04.2025) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 30. — Ст. 3012; 2025. — № 14. — Ст. 1587.