В статье рассматриваются общие вопросы прокурорского надзора в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, проводится анализ нормативной-правовой базы указанных правоотношений, а также вопросы, связанные с организацией прокурорского надзора в данной отрасли. В ходе анализа работы представляются возможные изменения и дополнения в законодательство.
Ключевые слова : надзор, прокуратура, нужды, государство, закупки, организация.
Соблюдение законодательства является обязательным правилом при реализации органами государства возложенных на них функций и задач, это обусловлено эффективностью и достижением поставленных целей перед государством, в данном ключе возникает необходимость существования механизма в лице государства, посредством которого будет осуществляться контрольная деятельность органов государства при исполнении своих обязанностей. Особое внимание необходимо уделить правоотношениям, в которых одной из сторон выступает государство в связи с чем и необходим надзор за единообразным и обязательным исполнением норм закона, в частности следует уделить внимание вопросам в области государственных и муниципальных заказов, ведь в данной сфере используются средства из бюджета государства, что и требует должного и пристального внимания (контроля).
Механизм «контролера» в данной сфере осуществляется в лице прокуратуры РФ, которая представляется собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.
По официальным данным Федеральной Антимонопольной службы РФ только за полугодие 2023 года было выявлено порядка 15 815 нарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [5].
При изучении вопросов, связанных с прокурорским надзором в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд необходимо обозначить методы исследования: анализ, обобщение информации, структурирование нормативной базы и сравнительно-правовой метод зарубежного законодательства в рамках изучения темы.
Главным и высшим в иерархической структуре по юридической силе выступает Конституция РФ, устанавливающая положения о том, что законы в РФ обязательны для исполнения единообразно и повсеместно.
Основу нормативного регулирования деятельности прокурорского надзора в области соблюдения законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд определяет Федеральный закон от «О прокуратуре Российской Федерации», определяющий в ст. 21, что прокуратура РФ осуществляет надзор за законодательством в РФ не разграничивая отрасли права и уровень юридической силы нормативного правового акта. Следовательно надзор в рассматриваемой сфере правоотношений не выделен в отдельный вид или направление надзора на законодательном уровне [1].
Ведомственном актом, определяющим порядок и организацию прокурорского надзора в указанной сфере является Приказ Генпрокуратуры России «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере закупок», данный документ регламентирует, на какое законодательство необходимо уделить внимание и усилить прокурорский надзор в целях верховенства права и законности в РФ, определяет мероприятия и организацию прокурорского надзора в данной сфере.
Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» — закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок [2].
Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» — данный ФЗ устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг для отдельных видов юридических лиц [3].
Указанные законы устанавливают порядок заключения соглашения между государством, муниципальным образованием и юридическим лицом в сфере отношений по закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, порядок реализации соглашений и иные вопросы.
Современное законодательство о гос. и муниципальных закупках ФЗ № 44 содержит ряд пробелов, которые не урегулированы и не регламентированы, так, в частности следует отметить, что, если к участию в закупке привлекаются эксперты, явствуется существенное упущение ФЗ № 44. Так, условия работы данных специалистов не регламентированы — в законе не указаны сроки, порядок осуществления экспертизы, а также то, какие представители покупателя имеют право на осуществление подобной деятельности. К тому же наличие экспертного заключения при приемке поставленных ТРУ или отказе от них носит, по сути, рекомендательный характер, что так усложняет процесс закупок.
Одной из существенных проблем, в частности ФЗ № 44 является незащищенность стороны исполнения, так, например положения статьи 95 указанного ФЗ устанавливает, что поставщик в случае одностороннего отказа от исполнения обязательства может быть признан недобросовестным и будет занесен в соответствующий реестр. За 2019 год получено более 27,5 тысячи обращений о включении в РНП, то есть их число выросло почти в два раза по сравнению с предыдущим годом. Однако по итогам рассмотрения реально внесено в реестр лишь 53 % (14 633) поставщиков, тогда как остальные жалобы проверяющие посчитали лишенными оснований. В некоторых случаях обязательства по договору не были выполнены поставщиком по вине самого заказчика.
Предметом прокурорского надзора в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является законодательство, нормы которого регулируют указанные правоотношения между государством, муниципальным образованием и юридическими лицами, оказывающими закупки товаров, работ, услуг для указанных субъектов.
В частности, прокурорский надзор в данной сфере осуществляется с целью строгого и неукоснительного соблюдения норм Федерального законодательства, а именно: ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а также иных взаимосвязанных с ними нормативных правовых актов в данной области.
Приказ Генпрокуратуры РФ № 6 более подробно раскрывает сущность и направления прокурорского надзор в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также устанавливает конкретные мероприятия и меры прокурорского реагирований.
Основываясь на вышеизложенном, а также, опираясь на специфику современной системы закупок, организация прокурорского надзора включает в себя следующие элементы:
1) сбор и анализ информации о закупках в целях проверки соблюдения законности при их осуществлении;
2) проведение прокурорских проверок;
3) контроль за исполнением требований прокуратуры, устранение нарушений, выявленных в ходе прокурорских проверок [6, с. 100].
Важно отметить межведомственное взаимодействие прокуратуры при осуществлении надзора в данной сфере правоотношений. Приказ Генпрокуратуры № 6 устанавливает перечень органов, с которыми в своей деятельности по вопросам государственных и муниципальных заказов взаимодействует прокуратура, к таким органам относятся: Росфинмониторинг, ФНС России, ФАС России, Федеральное казначейство, МВД России, ФСБ России и Счетная Палата РФ.
Необходимо отметить наиболее важные положения указанного приказа, исполнение которых наиболее эффективно будет способствовать предупреждению нарушений законодательства в данной сфере:
— Акцентирование внимание на выявлении и пресечении уполномоченными органами фактов откатов, хищений, нецелевого использования бюджетных средств и других уголовно наказуемых деяний с использованием различных противоправных схем;
— Безотлагательное рассмотрение вопросов о возбуждении дел об административных правонарушениях за нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок;
— Активное использование полномочий по обращению в суд с исками и заявлениями, направленными на устранение нарушений в сфере закупок, возмещение виновными лицами причиненного ущерба;
— Тщательно проверять реальность исполнения заключенных и оплаченных государственных и муниципальных контрактов [4].
При анализе прокурорского надзора в контрактной сфере РФ необходимо, также отметить и зарубежный опыт проведения закупок и контроле за соблюдением законодательства.
Сфера контрактных отношений при государственных и муниципальных закупках в США подлежит комплексной гражданско-правовой и уголовно-правовой охране, нормативные основы которой заложены в сводном Кодексе США и судебных прецедентах. Так, согласно американскому прецедентному праву лица, совершившие процедуры государственных и муниципальных закупок в США торги (тендеры).
Конкурсное определение поставщиков товаров и услуг (различают открытые и закрытые, одноэтапные и двухэтапные торги и т. д.) проведение переговоров Процедура закупок, условия которых является результатом переговоров между представителями государства и определенными частными компаниями упрощенные процедуры закупок.
В рамках упрощенных процедур закупок информация об их проведении размещается в свободном доступе или выбор делается среди существующих поставщиков на основе ценовых или иных критериев сговор в ходе исполнения тендера, подвергаются штрафным санкциям и утрачивают право на участие в закупочном процессе не менее чем на 5 лет.
В соответствии с положениями части 31 Кодекса США, контрактные отношения при осуществлении государственных и муниципальных закупок подлежат оценке на предмет отсутствия коррупционной составляющей в случае установления фактов сомнительности сделки такая проверка осуществляется помощниками прокуроров или уполномоченными судебными адвокатами. [7, с. 55–58.].
Рассматривая Европейский опыт, например Германии, то можно сказать следующее — контрактные отношения не обособлены и не регулируются специальным законом, а являются одним из аспектов антимонопольного законодательства, цель которого предусмотреть невозможность его нарушений как со стороны заказчика, так и со стороны участников размещения заказа. В связи с этим европейское законодательство по закупкам заимствовало у Германии раздел закона о недопустимости ограничения конкуренции как принцип рыночной экономики независимо от положения заказчика.
В соответствии с требованиями, предъявляемыми законодательством Евросоюза, контрольная система соблюдения установленных процедур ведения государственных закупок, которая действует в ФРГ, характеризуется наличием двух специализированных уровней: в качестве независимого учреждения действует апелляционная инстанция; в качестве судебного органа действует судебная инстанция [8, с. 522].
Положения Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не содержат упоминания об осуществляемом органами прокуратуры надзоре в данной сфере, называя лишь контролирующие органы и перечисляя их полномочия. Между тем, имеются основания утверждать, что прокурорский надзор в силу своего универсального, всеобъемлющего характера и независимости от тех строго очерченных границ, в которых действуют органы контроля, служит эффективным средством защиты нарушенных прав и законных интересов участников закупок, заказчиков и государства в целом [5, с. 175.].
Таким образом, в настоящее время участие и роль прокуратуры в осуществлении надзора в сфере имеет ряд пробелов в законодательстве которые не позволяют в достаточно эффективной мере со стопроцентной вероятностью минимизировать или же в большей степени искоренить нарушения законодательства в сфере контрактной и закупочной системе.
Изучение данного вопроса при сравнительной характеристике с зарубежным контролем в данной сфере правоотношений позволяет сделать вывод о том, что в определённой степени есть существенные отличия в надзоре за сферой контрактной системы в США и РФ, например существенным отличием будет являться то, что источники права в США, в отличие от России в большей степени представлены прецедентным правом и в наименьшей сводами правил конкретного закона по разрешению того или иного вопроса, связанного с сферой закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Для более эффективной реализация прокурорского надзора в указанной сфере, по нашему мнению, необходимо реализовать следующие положения:
Усилить деятельность прокуратуры в данной сфере надзора с целью предупреждения нарушений законодательства, посредством направления в прокуратуру информации о готовящихся сделках между заказчиками и юридическими лицами для установления факта исполнения всех указанных в законе положение и норм;
- Увеличить частоту привлечения специалистов различных сфер и органов, например экономических и для консультирования органов прокуратуры в области разрешения вопросов не входящих в профессиональную деятельность работников прокуратуры;
- Ужесточить уголовную и административную ответственность в рассматриваемой сфере правоотношений, прокурорами добиваться снижения количества правонарушений в закупках;
- Законодателю, дополнить ФЗ № 44 статьей о регламентации деятельности экспертов (сроки, порядок осуществления экспертиз и иные вопросы);
- В статье 21 Федерального закона о прокуратуре внести формулировку «об акцентировании внимания прокурорского надзора за соблюдением законодательства в области контрактной и закупочной системы для государственных и муниципальных нужд»;
- Заимствовать зарубежный опыт, например осуществление аудита процесса закупок органами (центрами) в части прогнозирования и планирования закупок, организации торгов, обеспечения чистой конкуренции, контроля за исполнением контрактов, анализа эффективности обеспечения государственных нужд
Литература:
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 24.07.2023) «О прокуратуре Российской Федерации». — Текст: непосредственный.
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 14.11.2023) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». — Текст: непосредственный.
- Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». — Текст: непосредственный.
- «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере закупок» Приказ Генпрокуратуры России от 14.01.2021 № 6 (ред. от 05.05.2023). — Текст: непосредственный.
- ФАС РФ: официальный сайт. — Москва. — URL: https://fas.gov.ru/news/32695 (дата обращения 20.03.2024). — Текст: электронный.
- Паулов П. А., Никонова Ю. А. Специфика прокурорского надзора государственных закупок в сфере образования. Самарский государственный экономический университет. Modern science. — 2020. — № 5(2). — С. 177. — Текст: непосредственный.
- Козлова Н. С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд / Н. С. Козлова // Закон и право. — 2018. — № 2. — С. 3. — Текст: непосредственный.
- Гиголаев А. А., Шеленговский П. Г. Зарубежный опыт организации контрактных отношений в сфере государственных и муниципальных закупок / А. А. Гиголаев, П. Г. Шеленговский // Международный научный журнал «Вестник науки». — 2019. –№ 12 (21) Т.3. — С. 12. — Текст: непосредственный.
- Карасев А. К. Организационно-правовой механизм осуществления государственных закупок в европейских странах / А. К. Карасев // Уголовно-исполнительное право. — 2017. — Т. 12(1–4), — № 4. — С. 368–537. — Текст: непосредственный.
