Введение

Статья 1 Конституции Республики Узбекистан называет Узбекистан, среди прочих характеристик, правовым государством, а статья 15 признаёт безусловное верховенство Конституции и законов и включает международные договоры и общепризнанные принципы международного права в состав национальной правовой системы. [1] Реализация этих положений в сфере нормотворчества обеспечивается прежде всего Законом Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах» от 20.04.2021 г. № ЗРУ-682 (далее — Закон). [2] Правовая определённость не названа в Законе самостоятельным принципом, в настоящей статье она используется как аналитическая рамка, позволяющая оценить, какие из закреплённых Законом норм ограничивают неопределённость содержания НПА и обеспечивают устойчивость правового положения их адресатов. Соответственно, рассматриваются два вопроса:

– какие правовые механизмы Закон предусматривает против неопределённости нормативных предписаний;

– как Закон обеспечивает стабильность регулирования при его изменении.

Конституционные и законодательные основания

Закон исходит из того, что законы и иные НПА принимаются на основе и во исполнение Конституции и не могут противоречить ни её нормам, ни её принципам (статья 8). Основными принципами Закона (статья 5) названы конституционность, законность, защита и приоритет прав и законных интересов физических и юридических лиц, интересов общества и государства, гласность, научность, системность и комплексность правового регулирования, а также стабильность правового регулирования общественных отношений. Применительно к теме статьи существенны три из них. Системность и комплексность регулирования могут рассматриваться как нормативная основа внутренней согласованности НПА; гласность — как основа их доступности для адресатов; стабильность регулирования — как основа устойчивости правового положения лиц. Это авторская интерпретация: Закон сам не соотносит перечисленные принципы с категорией правовой определённости.

Теоретические аспекты и международный опыт

В теории права требование определённости связывают с формальными качествами права. Л. Фуллер включал в число требований к праву его общность, обнародованность, недопустимость обратной силы, ясность, непротиворечивость, исполнимость и постоянство. [3] Дж. Раз рассматривал открытость, ясность, стабильность и перспективный характер норм как условия того, что право способно направлять поведение адресатов. [4] Европейский суд по правам человека проверяет качество закона через два критерия: доступность нормы и предсказуемость её применения, позволяющую лицу разумно соразмерить своё поведение с правовыми последствиями (Sunday Times v. the United Kingdom, 1979). [5] Перечень критериев верховенства права, подготовленный Венецианской комиссией (2016), относит правовую определённость к числу базовых элементов верховенства права. [6]

Международные стандарты входят в национальное нормотворчество через процедуру подготовки проектов. Разработчик нормативно-правового акта обязан учитывать общепризнанные принципы и нормы международного права и изучать опыт правового регулирования других государств (статья 23). При внесении проекта закона он обязан подготовить сравнительную таблицу с положениями международных документов и зарубежного законодательства, а проект, внесённый без такой таблицы, не рассматривается (статья 32). Таким образом, сопоставление с международным опытом является элементом установленной Законом процедуры.

Механизмы ограничения неопределённости нормы

Закон не содержит отдельной нормы, посвящённой неопределённым формулировкам, но предусматривает ряд механизмов, которые в совокупности ограничивают её последствия.

Первый механизм — распределение риска неопределённости. Часть шестая статьи 18 устанавливает, что неясности и противоречия законодательства, возникающие во взаимоотношениях лица с государственными органами, толкуются в пользу лица. Норма действует именно в отношениях с государственными органами, то есть не является общим правилом толкования любых НПА, но закрепляет важное правило: последствия неопределённости не могут быть возложены на частное лицо.

Второй механизм — предварительный контроль качества проекта. При подготовке проекта разработчик выявляет пробелы и противоречия в действующем регулировании (статья 23). Обязательная правовая и антикоррупционная экспертизы проекта (статья 25) включают проверку соответствия актам более высокой юридической силы, требованиям юридико-технического оформления и обоснованности применения отсылочных норм (статья 26). Министерство юстиции при экспертизе выявляет также нормы, создающие условия для коррупции, вводящие избыточные ограничения для физических и юридических лиц, а также акты, дублирующие или противоречащие проекту закона (статья 27).

Третий механизм — иерархия актов и пределы подзаконного регулирования. НПА должен соответствовать актам более высокой юридической силы, при расхождении применяется акт большей силы, а между актами равной силы — принятый позднее (статья 18). Подзаконные акты не вправе устанавливать нормы по вопросам, подлежащим регулированию на уровне законодательных актов (статья 11). Это ограничивает возможность того, что неопределённость закона будет восполнена на подзаконном уровне содержательным правотворчеством, минуя законодателя.

Из этих норм следуют три вывода. Во-первых, определённость нормы оценивается с позиции предсказуемости её применения для разумного адресата, что соответствует критерию предсказуемости в практике ЕСПЧ. Во-вторых, неопределённость в отношениях с государственными органами разрешается в пользу лица (часть шестая статьи 18). В-третьих, усмотрение правоприменителя не исключается, но его пределы должны определяться актом более высокой силы, а не восполняться самим применяющим органом.

Стабильность регулирования и устойчивость правового положения адресата

Стабильность правового регулирования названа в статье 5 Закона основным принципом. Её содержание раскрывается прежде всего правилами о действии НПА во времени.

Согласно статье 41, НПА по общему правилу не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Закон распространяется на ранее возникшие отношения лишь тогда, когда это прямо предусмотрено самим законом. Придание обратной силы не допускается, если закон вводит либо ужесточает ответственность физических и юридических лиц. Акт действует бессрочно, если в его тексте не оговорено иное, а срок действия может быть установлен для всего акта или его части (статья 43).

Стабильность обеспечивается и процедурными гарантиями, предшествующими изменению регулирования. Проекты НПА выносятся на общественное обсуждение на специальном портале не менее чем на пятнадцать дней, разработчик учитывает поступившие замечания и при их отклонении обязан обосновать причину (статья 24). Для проектов, имеющих важнейшее экономическое и общественно-политическое значение, информация о подготовке размещается ещё до начала разработки (часть вторая статьи 21). Оценка регуляторного воздействия проводится в отношении актов, затрагивающих предпринимательскую деятельность, права, свободы и законные интересы граждан, и может проводиться также в отношении действующих актов. Для закона такая оценка может проводиться по истечении пяти лет со дня вступления его в силу (статья 35).

Взаимосвязь этих норм придаёт принципу стабильности содержательный смысл: изменение регулирования должно быть предсказуемым по процедуре, обоснованным по последствиям и не должно ухудшать положение лиц ретроспективно в части ответственности.

Заключение

Закон Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах» не формулирует правовую определённость как самостоятельный принцип, однако её содержание в значительной мере обеспечивается совокупностью его норм. Ограничение неопределённости реализуется через правило толкования неясностей в пользу лица (часть шестая статьи 18), обязательную экспертизу проектов (статьи 23, 25–27) и пределы подзаконного регулирования (статьи 11, 18). Устойчивость правового положения адресатов обеспечивается принципом стабильности регулирования (статья 5), правилами об обратной силе и сроке действия акта (статьи 41, 43) и процедурами обсуждения и оценки регуляторного воздействия (статьи 21, 24, 35). Поскольку Закон предписывает учитывать международный опыт при подготовке проектов (статьи 23, 32), дальнейшее развитие стандартов законодательной техники, в частности, критериев ясности норм, может опираться на международные стандарты качества закона.

Литература:

1. Конституция Республики Узбекистан от 01.05.2023 URL: https://lex.uz/docs/6445147
2. Закон Республики Узбекистан от 20.04.2021 г. № ЗРУ-682 «О нормативно-правовых актах» (в действующей редакции). URL: https://lex.uz/docs/5378968
3. Lon L. Fuller The Morality of Law. Revised Edition: Yale University Press, 1969. URL: https://yalebooks.yale.edu/book/9780300010701/the-morality-of-law/
4. Raz J. The Rule of Law and Its Virtue // Law Quarterly Review. 1977. Vol. 93. P. 195–211 (переиздано в: Raz J. The Authority of Law: Essays on Law and Morality. Oxford: Clarendon Press, 1979). URL: https://global.oup.com/academic/product/the-authority-of-law-9780198253457
5. European Court of Human Rights. The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001–57584
6. Venice Commission. Rule of Law Checklist. Strasbourg: Council of Europe, 2016. URL: https://docs-venice.coe.int/images/SITE %20IMAGES/Publications/Rule_of_Law_Check_List.pdf