Закон и подзаконный акт. Проблемы административного регламента по выдаче разрешений на добычу охотничьих ресурсов



Законность предполагает наличие правовых норм высокого качества. Законность выступает своего рода характеристикой для любого метода правового воздействия. Предлагаем следующее понятие административного регламента — это подзаконный нормативный акт, который определяет исключительно сроки оказания услуг, порядок действий, перечень документов, основания отказа (при нарушении вышеперечисленного), не имеющий силы для определения или назначения ограничений за правонарушения. Установление ограничений и/или наказаний подзаконным нормативным актом, если законодательством уже предусмотрена санкция и определен её порядок (КоАП РФ ст. 8.37) не основано на положениях действующего законодательства. Поскольку только суд может лишить специального права, а лишение права в какой-то его части не предусмотрено законодательством РФ. Несмотря на предпринимаемые усилия всех органов публичной власти (правотворческие, организационные, идеологические) по обеспечению законности в области обеспечения соответствия отдельных административных регламентов требованиям законодательства РФ, нет действенного результата в этом направлении. Значит, что-то происходит не так. Данному направлению правового регулирования, по нашему мнению, следует уделить особое внимание, поскольку управленческие решения, исходящие от лучших представителей нашего общества, являются более перспективными в части их реализации, поскольку человеку свойственно качественно выполнять решение именно авторитетных должностных лиц и полномочных органов.

Ключевые слова: законность, административный регламент, орган публичной власти, управленческая деятельность, процедура, правонарушение.

Legality presupposes the existence of high-quality legal norms. Legality acts as a kind of characteristic for any method of legal influence. We propose the following concept of administrative regulations — it is a subordinate regulatory act that determines exclusively the timing of the provision of services, the procedure for actions, the list of documents, the grounds for refusal (in case of violation of the above), which is not valid for determining or assigning restrictions for offenses. The establishment of restrictions and/or punishments by a subordinate regulatory act, if the legislation already provides for a sanction and defines its procedure (Administrative Code of the Russian Federation Article 8.37) is not based on the provisions of current legislation. Since only a court can deprive a special right, and deprivation of the right in some part of it is not provided for by the legislation of the Russian Federation. Despite the efforts made by all public authorities (law-making, organizational, ideological) to ensure legality in the field of ensuring compliance of certain administrative regulations with the requirements of the legislation of the Russian Federation, there is no effective result in this direction. So something is going wrong. In our opinion, special attention should be paid to this area of legal regulation, since management decisions emanating from the best representatives of our society are more promising in terms of their implementation, since it is typical for a person to qualitatively carry out the decision of authoritative officials and authorized bodies.

Keywords: legality, administrative regulations, public authority, management activity, procedure, offense.

Законность является важным элементом демократического государства на любом этапе исторического развития общественных отношений, поскольку отражает реальные взаимоотношения общества с органами публичной власти. Законодатель не раскрывает понятие законности. В действующей Конституции РФ термин «законность» упоминается в ч. 1 ст. 72, где «обеспечение законности» находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и в ст. 114, согласно которой к одной из функций Правительства Российской Федерации относятся «меры по обеспечению законности» [1].

Очевидно, что законность должна выражаться в уважительном отношении к правовым нормам. Законность предполагает наличие правовых норм высокого качества [7, с. 601], которые должны отражать современную политику государства и создавать условия для защиты публичных и частных интересов.

Практика показывает, что качество законодательства по многим параметрам далеко от идеала и от тех требований, которые предъявляют к нему правовое государство и все институты гражданского общества [14, с. 13]. На качество закона, конечно, влияет динамика развития законодательства.

Можно ли качественно подготовить закон, когда законодателем используется «стахановский метод» при подготовке правовых актов? Так, в 2021 г. было принято 505 федеральных законов, за три месяца 2022 г. более трехсот законов. В 2022 году в портфеле Государственной Думы находилось 1 275 законопроектов, из них 896 были готовы. Безусловно, принятые акты направлены на нормальное функционирование публичных органов власти, создание условий для реализации прав и законных интересов граждан. Однако темпы и сроки подготовки нормативной базы так или иначе негативно отражаются на качестве их подготовки. Полагаем, что в этой связи следует поставить на более высокий уровень вопросы, связанные с прогнозированием развития законодательства.

Справедливо отмечает профессор В. П. Уманская необходимость перехода в современный период на новый уровень развития законодательства, где будут учитываться особенности взаимодействия правовых актов между собой, их интегральные свойства, а также их индивидуальные закономерности функционирования [13, с. 116].

Чаще всего в отраслевом законодательстве используется законность как принцип деятельности соответствующих органов. Данный принцип пронизывает все отраслевое законодательство, определяет вектор развития государственной и муниципальной службы, и на его основе зиждется деятельность всех правоохранительных структур. Любые обстоятельства не должны оправдывать отступление от закона. Законодательные акты, несмотря на свою динамичность, не должны подменять принципы управленческой деятельности, ибо вся деятельность органов публичной власти должна строиться на основе и во исполнение закона.

По мнению Н. Н. Вопленко неверно рассматривать законность в качестве метода воздействия, поскольку метод означает путь познания, совокупность приемов и операций, а также характер волеизъявления одних субъектов на других. Соответственно, законность не может быть совокупностью приемов воздействия ввиду того, что данная категория лежит в основе всех правоотношений. Законность является предпосылкой для слаженной и гармоничной деятельности всех звеньев органов публичной власти. Однако она не может существовать автономно, ее следует обеспечивать при помощи специальных средств, установленных законодательством. Законность выступает своего рода характеристикой для любого метода правового воздействия [11, с. 657]. Особенно, по нашему мнению, это касается сферы управленческой деятельности, конечным продуктом которой являются решения, которые принимаются путем применения на практике административных регламентов.

В соответствии с п.4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» 3] под административным регламентом следует понимать нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Структура административного регламента определена в ст. 12 данного федерального закона.

Обращаясь к научным подходам отечественных административистов в части определения понятия административного регламента отметим, что их позиции во многом соответствуют дефиниции, предложенной законодателем.

Так, согласно И. Н. Барциц полагает, что административный регламент — это «подзаконный акт, в котором не могут быть установлены дополнительные полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ» [8, с. 128]. По его мнению, «органы исполнительной власти при осуществлении своей деятельности должны подчиняться единым правилам, установленным законом» [8, с. 133].

В науке административного права регламент рассматривается как акт управления, содержанием которого является управленческая процедура. По мнению В. О. Буряги, «в этом смысле административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры» [9, с. 20].

А. Ф. Ноздрачев, разделяя вышеприведенную точку зрения, определял административные регламенты как «административные акты, устанавливающие «процедурный порядок» в государственном управлении [12, с. 5-41]. Осуществление данного порядка в настоящее время активно используется в электронной форме, что закрепляется соответствующими Правилами, утвержденными Постановлениями Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 [4] и от 20 июля 2021 г. N 1228 [5].

Рассматривая более детально отдельные административные регламенты выделим Приказ Минприроды России от 12.02.2021 N 95 [6], согласно п. 24 оснований для приостановления предоставления государственной услуги законодательством Российской Федерации не предусмотрено.

В числе оснований для отказа в предоставлении государственной услуги пп. 11. п. 25 вышеуказанного Приказа, в соответствии с которым: «… если заявитель не направил сведения о добытых охотничьих ресурсах в сроки, предусмотренные ранее выданным разрешением, по месту получения такого разрешения юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю, заключившим охотхозяйственные соглашения, юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю, указанным в части 1 статьи 71 Федерального закона N 209-ФЗ, в уполномоченный орган либо в природоохранное учреждение, выдавшие такое разрешение, при условии, что последний из указанных в нем сроков осуществления охоты истек не более чем за один год до даты подачи заявления, в случаях, если разрешением предусмотрена необходимость направления таких сведений» (выделено нами — здесь и далее).

То есть, если лицо нарушило сроки сдачи разрешения на добычу охотничьих ресурсов, то его лишают права на охоту на год . Получение в данной ситуации следующего разрешения становится возможным только через два сезона — на третий. Поскольку, согласно ст. 8.37 КоАП РФ [2], нарушение правил охоты влечет лишение специального права, а именно — права осуществлять охоту на срок до двух лет.

Однако в данном случае возникает несоответствие административного регламента требованиям КоАП РФ: в соответствии с положениями ст. 3.8. КоАП РФ лишение специального права назначается судьей. И нам также хотелось бы подчеркнуть это: именно — судьей. Кроме того, мы глубоко убеждены в том, что санкция всегда должна соответствовать степени общественной опасности совершенного деяния.

При этом следует также отметить, что ни в КоАП РФ, ни в рассмотренном нами ведомственном нормативном правовом акте не предусматривается изъятие охотничьего билета в случае, если лицо, подвергнутое наказанию в виде лишения права осуществлять охоту, уклоняется от его возврата.

В завершении сделаем выводы.

1. Предлагаем следующее понятие административного регламента — это подзаконный нормативный акт, который определяет исключительно сроки оказания услуг, порядок действий, перечень документов, основания отказа (при нарушении вышеперечисленного), не имеющий силы для определения или назначения ограничений за правонарушения.
2. Установление ограничений и/или наказаний подзаконным нормативным актом, если законодательством уже предусмотрена санкция и определен её порядок (КоАП РФ ст. 8.37) не основано на положениях действующего законодательства. Поскольку только суд может лишить специального права, а лишение права в какой — то его части не предусмотрено законодательством РФ.
3. Несмотря на предпринимаемые усилия всех органов публичной власти (правотворческие, организационные, идеологические) по обеспечению законности в области обеспечения соответствия отдельных административных регламентов требованиям законодательства РФ, нет действенного результата в этом направлении. Значит, что-то происходит не так. Данному направлению правового регулирования, по нашему мнению, следует уделить особое внимание, поскольку управленческие решения, исходящие от лучших представителей нашего общества, являются более перспективными в части их реализации, поскольку человеку свойственно качественно выполнять решение именно авторитетных должностных лиц и полномочных органов.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «Консультант Плюс».
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 28.04.2023) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 04.11.2022) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
4. Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 (ред. от 20.07.2021) «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.
5. Постановление Правительства РФ от 20.07.2021 N 1228 «Об утверждении Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2021. N 31. Ст. 5904.
6. Приказ Минприроды России от 12.02.2021 N 95 (ред. от 08.04.2022) «Об утверждении Административного регламента предоставления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, государственной услуги по выдаче разрешений на добычу охотничьих ресурсов, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также млекопитающих и птиц, занесенных в Красную книгу Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 16.07.2021 N 64283) // СПС «Консультант Плюс».
7. Бахрах Д. Н. Административное право России: учебн. для вузов. М.: НОРМА, 2011. С. 601.
8. Барциц И. Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и чувство меры // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. N 1. С. 128.
9. Буряга В. О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. 24 с.
10. Законодательная техника: науч.-практ. пособ. / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. С. 11–12.
11. Очерки общей теории права. Волгоград, 2009. С. 657.
12. Ноздрачев А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. N 8. С. 5–41.
13. Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России. В 12 т. Т. 8. Административное право в системе современного российского права: моногр. / под ред. Р. Л. Хачатурова и А. П. Шергина. М.: Юрлитинформ, 2022. С. 116.
14. Черников В. В. Законодательство о государственном контроле (надзоре): факторы дальнейшей модернизации: мат. VI Всероссийской научно-практической конференции / отв. ред. А. В. Мартынов. Н. Новгород, 2021. С. 13.