Актуальность темы вполне объяснима той неоценимой значимостью, которую в механизме государственного управления играют вопросы разработки и принятия органами публичной власти различных актов нормативной и ненормативной природы. Эта деятельность, сочетающая в себе нормотворческие и управленческие элементы, весьма масштабна и требует привлечения масштабных ресурсов кадрового, темпорального, материально-технического и бюджетного характера.
Что касается самого массива актов, повседневно разрабатываемых и принимаемых органами публичной власти, то он огромен в количественном выражении и весьма разнороден по содержанию и правовой природе. С учётом объективной невозможности проанализировать в рамках одной-единственной публикации всю проблематику по данной теме, ограничимся анализом наиболее актуальной области, а именно — текущими проблемами подзаконного нормотворчества органов исполнительной власти в современных реалиях государственного управления.
Первая проблема носит концептуальный характер и связана с отсутствием в действующем законодательстве официальных дефиниций таких понятий как «нормативно-правовой акт», «акт, обладающий нормативными свойствами», «закон», «подзаконный акт», «акт правоприменения», «административный акт» и ряд иных смежных концептов. Все попытки научного сообщества убедить федеральных законодателей в необходимости принять некий общий (модельный) закон о нормативных правовых актах, которые в качестве первостепенного блока включал бы развёрнутый понятийно-категориальный аппарат механизма правотворчества в нашей стране, потерпели неудачу [1, с. 534]. Отсутствие законодательных определений ключевых понятий в сфере правообразования продуцирует зоны правовой неопределённости, приводит к разнонаправленным истолкованиям и перманентным судебным спорам.
Вторая проблема, на которую считаем нужным указать, касается огромного разнообразия актов подзаконного нормотворчества, разрабатываемых и принимаемых органами исполнительной власти всех уровней и отсутствия их единой (универсальной) официальной систематизации по видам, форматам и содержательному наполнению. Особенно актуальна указанная проблематика на региональном уровне, где аналогичные по содержанию подзаконные акты в разных субъектах Федерации издаваться в различных форматах (например, в форме указа или постановления), что подрывает идею правовой унификации как основы конституционного принципа равенства всех и каждого перед законом и судом.
Кроме того, обратим внимание на неопределённость статуса таких подзаконных актов, обладающих программно-идеологической природой, таких как разного рода концепции, программы, стратегии, доктрины, основные направления и некоторые иные. Их присутствие в рамках национального правопорядка вполне оправдано, а утилитарная роль в системе правового воздействия сомнению не подлежит. Однако сколько-нибудь унифицированного алгоритма разработки и принятия официально не предусмотрено, не урегулированы законодательно их правовая природа, место в правовой системе, юридическая сила, правовые последствия их действия и ряд иных аскетов, что провоцирует существование зоны правовой неопределённости. Ситуацию усугубляет утверждение подобного рода подзаконных актов неопределённой правовой природы нормативными актами органов исполнительной власти; выступая в неразрывной связке с утвердившими их указами и постановлениями, такие программные документы де факто приобретают некие нормативные свойства, что ещё более запутывает вопрос.
Некоторые ведомства издают подзаконные акты в форматах, которые не предусмотрены законодательно, и не применяются другими органами исполнительной власти, что провоцирует споры об их месте в системе нормативных актов. К примеру, в системе МВД России имеет место практика принятия подзаконных актов в форме т. н. наставлений, которая неизвестна ни одному другому ведомству и, соответственно, правовая природу таковы́х наставлений остаётся неясной и противоречивой.
Следующий блок проблем связан с неуклонным обеспечением верховенства права в области подзаконного нормотворчества. Большинство рисков здесь связаны либо с возникновением коррупциогенных факторов при издании подзаконных актов, либо с неправомерным ограничением основных прав и свобод, либо с возникновением разного рода коллизий, фрагментации, правовой неопределённости, обусловленных дефектами нормотворчества или объективными причинами. Весьма часто подзаконные акты грешат вопиющими недостатками с точки зрения основных канонов юридической (правообразовательной) техники [2, с. 13–14]. Нередко нарушаются процедуры их разработки, принятия и обнародования, что провоцирует серьёзные угрозы для соблюдения основных прав и свобод.
Полагаем существенной гарантией в части соблюдения нормотворческого комплайенса может стать широкое общественное обсуждение по меньшей мере ключевых проектов подзаконных актов федеральных министерств и ведомств на стадии их разработки и принятия. Думается, ключевую роль в таких обсуждениях могла бы играть Общественная палата Российской Федерации. Активнее задействовать потенциал гражданского общества в этом контексте — весьма перспективная и вполне выполнимая задача для обеспечения законности в сфере подзаконного нормотворчества.
В контексте придания процессам подзаконного нормотворчества большей гласности и открытости представляет интерес проблема издания некоторыми ведомствами нормативных актов, затрагивающих основные права и свободы под грифом «для служебного пользования». Подобная практика, к примеру, присуща для подзаконного урегулирования некоторых вопросов правового статуса осужденных в уголовно-исполнительной системе России [3, с. 30]. Думается, такого рода подзаконные акты, если они связаны с какими-либо правоограничениями в области основных прав и свобод должны носит открытый для российского общества характер, что полноценно соответствует конституционно провозглашённому принципу: только федеральный закон может ограничивать основные права и свободы.
В завершение краткого экскурса в заявленную проблематику констатируем, что система подзаконного нормотворчества в России требует неотложного внимания федеральных законодателей с целью её законодательного урегулирования и упорядочивания. Представляется целесообразным на уровне федерального закона сформировать понятийно-категориальную базу подзаконного нормотворчества, а также унифицировать все этапы и процедуры разработки, принятия и обнародования нормативных актов органами исполнительной власти всех уровней публичной власти. Доступные к изданию формы и виды подзаконных актов должны стать едиными для всех структур публичной власти, независимо от их ведомственной принадлежности. Предложенные выше рекомендации должны способствовать наращиванию качества, эффективности и действенности подзаконного нормотворчества, что так необходимо для преодоления нашей страной тех воистину беспрецедентных угроз и вызовов, с которым она столкнулась (и продолжает сталкиваться) в настоящий период своего исторического развития.
Литература:
- Воробьёва, Ю. Ю. Актуальные способы обеспечения принципа законности при принятии нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Ю. Ю. Воробьёва // Юрид. наука. — 2025. — № 4. — С. 553–555.
- Злобин, А. В. Подзаконное нормотворчество: учеб.-метод. пособие / А. В. Злобин. — Саратов: Изд. центр «Наука», 2025. — 51 с.
- Кощеева, Е. С. Административные акты нормативного характера / Е. С. Кощеева // Административное право и процесс. — 2024. — № 8. — С. 29–31.
