Образование в Узбекистане закреплено как приоритет государственной политики. Стратегия «Узбекистан — 2030», принятая 11 сентября 2023 года, назвала создание новой системы образования одним из пяти приоритетов, наряду с экономическим ростом, здравоохранением и социальной защитой. Указом Президента от 16 февраля 2026 года № УП-21 реформы выведены на новый этап, а прежний Указ о Стратегии утратил силу [1]. В тот же день Указом Президента № УП-22 утверждена Государственная программа по реализации Стратегии «Узбекистан — 2030», закрепившая персональную ответственность каждого министерства, ведомства и региона за достижение измеримых показателей [2].

В этих условиях прокурорский надзор нужен не только для выявления нарушений, он должен гарантировать, что реформы проводятся в рамках закона, а права обучающихся, их родителей и работников образования защищены. Специальных норм о полномочиях прокуроров именно в образовательной сфере закон о прокуратуре не содержит, однако, как будет показано ниже, узбекская доктрина и ведомственная практика уже выработали подходы к восполнению этого пробела.

Закон «О прокуратуре» не выделяет образование в отдельную сферу надзора. Оно охватывается двумя направлениями деятельности, перечисленными в ст. 4:

— надзор за исполнением законов министерствами, ведомствами, органами самоуправления граждан, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, хокимами и другими должностными лицами;

— надзор за исполнением законов, направленных на обеспечение прав и свобод гражданина [3].

Образовательные организации, органы управления образованием и хокимияты подпадают под первое направление как поднадзорные субъекты. Право на образование относится ко второму. Такая конструкция, по сути, дает прокурору «общий надзор» в образовании без специальных гарантий и особенностей. Российские авторы, напротив, рассматривают предмет надзора за соблюдением права на образование как проверку соблюдения поднадзорными органами конституционного права на образование. Приказ Генерального прокурора РФ от 13.12.2021 № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов» относит образование к одному из направлений более широкого предмета надзора за правами несовершеннолетних в целом, а не выделяет его как самостоятельный объект [4].

В Узбекистане действует структурно похожий подход: надзор за образованием реализуется не как отдельное направление деятельности прокуратуры, а как составная часть более широкого надзора за законодательством о несовершеннолетних, урегулированного ведомственным приказом Генерального прокурора.

Параллельно существует система государственного контроля. Закон «Об образовании» посвящает контролю главу 4 «Организация образовательной деятельности и осуществление ее контроля», где, в частности, предусмотрены мониторинг в системе образования и государственный контроль в области образования [5]. Основной формой государственного контроля Закон называет аттестацию образовательных организаций, направленную на оценку деятельности организаций и определение содержания, уровня и качества подготовки кадров в соответствии с государственными образовательными стандартами.

Таким образом, прокуратура действует наряду с ведомственным контролем и государственным контролем качества образования, не заменяя их.

Предметом надзора является исполнение законов поднадзорными субъектами и соответствие принимаемых ими актов Конституции и законам. В образовании это правовые акты министерств, хокимов и руководителей образовательных организаций: приказы о приеме, отчислении, оплате услуг, режиме работы. По статье 22 прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения организаций, иметь доступ к документам, проводить проверки, требовать решения, распоряжения, приказы и иные документы, а также устные и письменные объяснения. Он также вправе требовать от руководителей государственных органов проведения проверок и ревизий подведомственных организаций и выделения специалистов для ведомственных и вневедомственных проверок. Последнее особенно важно для образования: прокурор привлекает специалистов уполномоченных органов и инспекций к оценке качества, лицензионных требований и стандартов.

Проверка проводится на основании заявлений и иных сообщений о нарушениях, а также исходя из состояния законности (ст. 21). Требования прокурора, предъявленные в пределах компетенции, обязательны для исполнения, а обжалование не приостанавливает их исполнения (ст. 6).

Статья 23 запрещает вмешательство прокурора непосредственно в хозяйственную и иную деятельность, а также подмену органов ведомственного управления и контроля. В образовании это означает, что прокурор не оценивает качество преподавания и не принимает организационных решений вместо министерства или руководителя организации, но проверяет законность их решений. Эта грань в практике не всегда очевидна и является предметом обсуждения (см. раздел 5).

Специальная регламентация существует, но не выделяет образование как самостоятельный предмет. В отличие от того, что можно было бы предположить исходя из общих норм закона, в Узбекистане действует ведомственный акт, регулирующий надзор за правами несовершеннолетних: приказ Генерального прокурора Республики Узбекистан от 11.09.2017 г. № 139 «О повышении эффективности деятельности по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних» [6]. Приказ устанавливает в качестве задач прокуратуры укрепление законности, обеспечение верховенства закона, защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, предупреждение и профилактику безнадзорности, беспризорности, правонарушений и преступности среди несовершеннолетних, выявление и устранение способствующих этому причин и условий, совершенствование форм и методов надзора. Он прямо охватывает сферу образования несовершеннолетних наряду со здравоохранением, социальной защитой, духовным и физическим развитием, защитой детей-сирот, а также законностью на стадии доследственной проверки и предварительного следствия.

Таким образом, узбекская модель структурно повторяет российскую (приказ Генпрокуратуры РФ № 744): образование не выделено в самостоятельный предмет надзора, а включено в более широкий надзор за правами несовершеннолетних. Это не отсутствие регламентации, как можно было бы заключить из одного лишь текста законов, а осознанный выбор конструкции — и именно эта конструкция становится предметом критики в узбекской доктрине.

Узбекские правоведы прямо указывают на проблему, вытекающую из описанной выше конструкции: отсутствие законодательного определения предмета надзора в сфере несовершеннолетних приводит к отсутствию единообразия в организации деятельности прокуратуры. Эта позиция перекликается с выводом российского автора А. С. Арутюняна о том, что отсутствие самостоятельного направления надзора за исполнением законов о несовершеннолетних препятствует обеспечению эффективного надзора за исполнением соответствующих нормативных актов. М. Бобоумарова, солидаризируясь с этой критикой, предлагает не ведомственное, а законодательное решение: включить в статью 4 Закона «О прокуратуре» надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних в качестве самостоятельного основного направления деятельности прокуратуры, а внутри него — отдельным элементом выделить надзор за исполнением законодательства в учреждениях общего среднего, среднего специального и профессионального образования [7]. Это отличается от простого издания ведомственного приказа (который, как показано выше, уже существует) — речь идет об изменении самого закона.

М. Бобоумарова формулирует ключевой для узбекской литературы тезис: гарантии, применяемые к несовершеннолетним школьного и студенческого возраста, должны определяться исходя из их особого правового статуса , а не общего режима надзора. Основанием для этого принципа служат международные документы: Конвенция ООН о правах ребенка, Факультативный протокол к ней о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии, Конвенция МОТ № 182 о наихудших формах детского труда, Конвенция Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия, Африканская хартия прав и благополучия ребенка. Автор также ссылается на опыт скандинавских стран (Норвегия, Швеция, Дания), где прокуроры, по ее данным, обладают широкими полномочиями по защите несовершеннолетних именно в силу признания их особого правового статуса.

Оценка роли прокурорского надзора в постсоветских странах в западной литературе носит более скептический характер, чем в российской и узбекской доктрине, — причем скепсис касается не отдельных недостатков, а самой конструкции «общего надзора», на которой построена и статья 4 узбекского Закона «О прокуратуре». Классическая работа Гордона Б. Смита «The Soviet Procuracy and the Supervision of Administration» (1978) показывает, что функция общего надзора — проверка прокурором законности актов органов управления вне рамок уголовного процесса — исторически уникальна для российской имперской и советской традиции и не имеет прямого аналога в западных правовых системах, где надзор за законностью административных актов возложен на суды или специализированные административные органы [8]. Питер Х. Соломон-мл. в статье «Post-Soviet criminal justice: The persistence of distorted neo-inquisitorialism» (2015) приходит к выводу, что почти все постсоветские государства сохранили черты «искаженного неоинквизиционного» правосудия — чрезмерную власть следственных и надзорных органов при слабости судебного контроля над ними [9]. Из сопоставления этих позиций следует вывод, важный для раздела о совершенствовании законодательства: узбекская доктрина видит решение проблемы в законодательном закреплении и детализации надзора, тогда как западная традиция ставит под вопрос эффективность самого инструмента вне судебного контроля. Обе позиции не исключают друг друга: детализация надзора может быть полезна уже сейчас, но она не заменяет более фундаментального вопроса — есть ли у обучающихся и родителей путь оспорить решение образовательной организации напрямую в суде, помимо обращения к прокурору.

Полномочия прокуратуры в образовании выводятся из общих норм о надзоре за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод граждан, но реализуются также через специальный, хотя и не выделенный в отдельное направление, ведомственный механизм надзора за законодательством о несовершеннолетних. Порядок осуществления полномочий подробно урегулирован, однако сама узбекская доктрина —указывает на отсутствие самостоятельного законодательного направления надзора как на структурную проблему, препятствующую единообразию правоприменения. Наиболее перспективными видятся законодательное закрепление надзора за образованием как самостоятельного направления, институционализация взаимодействия с органами государственного контроля по образцу Национальной комиссии по делам детей и более активное использование профилактических актов и исков в защиту прав детей — при том понимании, отмеченном западными исследователями, что расширение административно-надзорных полномочий само по себе не заменяет судебных гарантий защиты прав обучающихся.

Литература:

1. Указ Президента Республики Узбекистан от 16.02.2026 г. № УП-21. https://lex.uz/ru/docs/8050774
2. Указ Президента Республики Узбекистан от 16.02.2026 г. № УП-22 (Государственная программа по реализации Стратегии «Узбекистан — 2030»). https://lex.uz/docs/8050793
3. Закон Республики Узбекистан «О прокуратуре» от 9.12.1992 г., новая редакция от 29.08.2001 г. № 257-II. https://lex.uz/ru/docs/105533
4. Приказ Генпрокуратуры России от 13.12.2021 г. № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов». https://legalacts.ru/doc/prikaz-genprokuratury-rossii-ot-13122021-n-744-ob-organizatsii/
5. Закон Республики Узбекистан «Об образовании» от 23.09.2020 г. № ЗРУ-637. https://www.lex.uz/uz/docs/5013009
6. Приказ Генерального прокурора Республики Узбекистан от 11.09.2017 г. № 139 «О повышении эффективности деятельности по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних»
7. Бобоумарова М. Умумий ўрта, ўрта махсус ва профессионал таълим муассасаларида қонунчилик ижроси устидан прокурор назоратининг жорий этилиши ва ҳуқуқий асослари // Фундаментал тадқиқотлар журнали. 2023. № 1(10). С. 123–131. DOI: 10.5281/zenodo.10051694.
8. Smith G. B. The Soviet Procuracy and the Supervision of Administration. Alphen aan den Rijn: Sijthoff & Noordhoff, 1978.
9. Solomon P. H., Jr. Post-Soviet criminal justice: The persistence of distorted neo-inquisitorialism // Theoretical Criminology. 2015. Vol. 19, No. 2.