В связи с усложнением общественных отношений в сфере товарно-рыночной экономики промышленно развитых стран мира, включая Российскую Федерацию, происходят значительные изменения в структуре законодательства, регулирующего данные отношения. Частноправовые отрасли законодательства все более начинают испытывать на себе воздействие публично-правовых отраслей законодательства в рамках принимаемых государствами комплексных законов и других нормативных актов.
В 1999 году Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» ввел новую организационную форму — государственную корпорацию, которой признается «не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций» [1].
Создание и функционирование государственных корпораций в числе хозяйствующих субъектов призвано максимизировать эффективность использования объектов государственной собственности по тем имущественным комплексам, которые в силу своей специфики находятся в сфере особых интересов государства и/или связаны с использованием либо производством предметов, исключенных из сферы гражданского оборота (полностью либо частично).
Однако по поводу обоснованности существования данной формы юридического лица было высказано много сомнений. Самым принципиальным и подвергаемым критике является вопрос о собственности госкорпораций, которые по действующему законодательству признаются собственниками своего имущества. Это означает, что им принадлежит право владения, пользования и распоряжения имуществом, что госкорпорации по своему усмотрению могут совершать в отношении принадлежащего им имущества любые действия, не противоречащие закону, что на это имущество государственных корпораций должен распространяться конституционный режим неприкосновенности собственности, и что недопустимо произвольное вмешательство федеральных органов государственной власти в частные дела госкорпораций. Переход государственного в частное без достаточной правовой аргументации, широкие полномочия в части распоряжения финансами и имуществом и отсутствие фактического контроля над деятельностью данных субъектом делают их весьма специфичными субъектами правовой системы России, создавая почву для разного рода злоупотреблений.
В данной работе проводится анализ существующих в научной среде точек зрения на статус и имущество государственных корпораций, и государственный контроль над их деятельностью.
В соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях», имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. При этом государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации. Следовательно, никаких обязательств имущественного характера госкорпорация перед государством не несет. Это, по мнению Э. Цыганкова, демонстрирует реальный способ преобразования государственной структуры в негосударственную, корпоративную [2; с.1, 4–5]. В результате происходит «переложение» публичных функций, ради выполнения которых формировались госкорпорации, на субъектов, по сути, частного права. Это порождает фактическую невозможность прямого применения норм Гражданского Кодекса по отношению к данному субъекту права. На данный момент в Кодексе отсутствует указание на такой вид юридического лица, как государственная корпорация.
Э.Цыганков, характеризуя госкорпорации, употребляет выражение «некоммерческий суррогат» и подчеркивает, что статус государственных корпораций не вписывается в существующую систему субъектов права. Изначально создаваемые для активного оказания населению государственных услуг, государственные корпорации в настоящее время выбиваются из системы юридических лиц, предусмотренных гражданским законодательством, однако продолжают функционировать. Этому находится вполне логичное объяснение с точки зрения так называемых «государственных предпринимателей». Во-первых, чем сложнее для понимания новое понятие или организационно-правовая форма, тем больше возможностей для того, чтобы скрыть истинные намерения, обойти существующие ограничения и уклониться от государственного контроля. Во-вторых, при общем равнении на цивилизованный Запад никто не возражает против внедрения передовых достижений юридической науки, несмотря на то, что в России опыта функционирования такого рода юридических лиц нет. В-третьих, применение новых и не всем понятных правовых конструкций помогает создать общее впечатление решенности существующей проблемы.
Федотов П. В. считает, что исходя из практики деятельности госкорпораций, существующие на настоящий момент государственные корпорации нельзя признать юридическими лицами, созданными в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» [3; с.44–46]. Однако госкорпорация не является и организационно-правовой формой юридического лица в смысле главы 4 Гражданского Кодекса РФ [4]. Государственные корпорации с точки зрения правовой природы — это юридические лица особого рода, обладающие чертами как публичного, так и частного юридического лица. Изначально предполагалось, что у государственной корпорации не возникнет права собственности на ее имущество, так как государственные органы будут контролировать производимую деятельность. Однако содержание специальных законов о государственных корпорациях позволяет сделать вывод, что им фактически принадлежит право частной собственности на имущество. Наличие ограничений на распоряжение отдельными видами имущества, а также на совершение отдельных сделок не означает ограничения правомочия распоряжения как такового. Федотов П. В. комментируя положение части 1 статьи 7.1. Федерального закона «О некоммерческих организациях», выделяет следующую особенность правового режима управления собственностью госкорпораций: в отличие от иных государственных (муниципальных) предприятий (организаций), принадлежащих государству, имущество, переданное государственным корпорациям Российской Федерацией, в том числе безвозмездно или на чрезвычайно льготных условиях, становится собственностью госкорпораций. Иными словами, это имущество, по сути, приватизируется и относится не к государственной (федеральной) собственности, а к частной, таким образом, выходя из-под государственного контроля. Также на рассматриваемых субъектов не распространяется правило, установленное пунктом 3 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Корпорации не обязаны представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности, с указанием персонального состава руководящих органов, расходовании денежных средств, использовании в своей деятельности имущества. Это происходит в силу особого правового статуса и юридической природы госкорпораций, сильно отличающейся от признанных гражданским законодательством государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Статус упомянутых субъектов более четко регламентирован гражданским законодательством.
Хотя общие правила организационно-правовой формы государственной корпорации предусмотрены Федеральным законом «О некоммерческих организациях», де-факто им соответствует только правовое положение Агентства по страхованию вкладов и Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Остальные госкорпорации функционируют на основе законов об их создании. Например, в законах о создании государственных корпораций «Олимпстрой» [5] и «Росатом» [6] подчеркивается приоритет специальных правовых актов и указывается, что в отношении этих организаций не применяются положения Федерального закона «О некоммерческих организациях», обеспечивающие контроль над деятельностью некоммерческих организаций со стороны уполномоченного государственного органа. Таким образом Федотов П. В. подтверждает факт отсутствия единого правового регулирования деятельности государственных корпораций и перехода публично-правовых функций частным предприятиям.
С точки зрения на статус госкорпораций в целом интересна точка зрения Гаджиева Г. А. [7; с.4–31]. Он также подтверждает уникальность данного субъекта права, но полагает, что проблема госкорпораций выявила в российском праве кризис системы юридических лиц. Гаджиев Г. А., отмечая порочность и несостоятельность статуса государственных корпораций, считает нахождение их в системе юридических лиц в группе некоммерческих организаций искусственным и невнятным: «Это было сделано без глубокого теоретического обоснования, и только потому, что перечень некоммерческих организаций, в отличие от коммерческих, не является закрытым. С появлением госкорпораций в подсистеме некоммерческих организаций понятие «некоммерческая организация» стало неопределенным». Для того чтобы госкорпорации эффективно осуществляли функции, должны быть созданы, как экономические, так и исторические и правовые предпосылки. В отличие от юридических лиц частного права, действующих на основе общего для них (рамочного) закона, государственные корпорации создаются особым способом, и поэтому положения гражданского законодательства, которые устанавливают порядок создания юридических лиц, их регистрации, реорганизации, ликвидации на этих не распространяются. Однако незначительное и не вписывающееся в общее правило упоминание о госкорпорациях есть в пункте 4 статьи 61 Гражданского Кодекса РФ: «Государственная корпорация может быть ликвидирована вследствие признания ее несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание». Хотя прямого указания в Гражданском кодексе о госкорпорациях как юридических лицах нет, однако норме об их банкротстве, которое, что очевидно, никогда не состоится, место нашлось.
Гаджиев Г. А. особо отметил, что статусно-правовые проблемы госкорпораций касаются и других субъектов со сходным неопределенным статусом — Центрального банка, Российской академии наук, не так давно подвергнувшейся реформированию, муниципальных образований. В этой связи Г. А. Гаджиев подчеркнул, что анализ проблемы юридических лиц на самом деле ставит на повестку дня необходимость переосмысления всей системы субъектов гражданского права и российского права в целом.
Князькин С. акцентирует внимание на неопределенностях в части контроля над имуществом и деятельностью корпораций [8; с.10]. В то время, как предприниматели отстаивают положительные свойства организаций такого вида, фактически наблюдается отсутствие контролирующих действий со стороны государства. Имущество, переданное корпорациям, перестает быть федеральной собственностью, попадая в частную, распоряжение которой практически полностью отдается корпорациям. Так, государственные корпорации «Роснанотехнологии» и «Ростехнологии», согласно федеральным законам [9], [10], содействуют государственной политике в сфере нанотехнологий, инновационной инфраструктуры и наноиндустрии, разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции. Вместе с тем годовой отчет корпорации включает в себя только коммерческое аудиторское заключение о бухгалтерском учете и финансовой отчетности. Деятельность контролирующих органов власти федеральными законами, регулирующими статус госкорпораций, не предусмотрена, что резко снижает уровень государственного контроля над корпорацией в целом и за переданными ей бюджетными деньгами в частности. Финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, а также подготовка специалистов в сфере нанотехнологий осуществляются на безвозмездной и безвозвратной основе, что создает широкое поле для нецелевого использования денежных средств под данными юридически правомерными основаниями. Князькин С. находит необходимым распространение на госкорпорации действия Федерального закона «О некоммерческих организациях» в целях контроля и надзора за их деятельностью и установление в качестве обязательного требования к госкорпорации наличия стратегии ее деятельности.
Белов С. А., напротив, находит эффективным государственный контроль над соблюдением законодательства при осуществлении деятельности госкорпораций и приводит следующие аргументы [11; с.29–33].
На государственные корпорации распространяется общий надзор прокуратуры за соблюдением и исполнением законов, что закреплено в статье 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [12] и специализированный административный надзор органов исполнительной власти, в том числе налоговый контроль, а также контроль Счетной палаты РФ.
Установлены также особенности контроля над финансово-хозяйственной деятельностью. Так, размещение заказов госкорпорацией за счет средств бюджета подчиняется общему правовому режиму, а корпорация выступает государственным, а не частным заказчиком. В роли же исполнителя (поставщика, подрядчика) госкорпорация может осуществлять получение государственного заказа без прохождения конкурсных процедур. В частности, это касается государственного оборонного заказа, который специально для Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» утверждается постановлением Правительства РФ.
Кроме того, как утверждает Белов С. А., контроль над деятельностью государственных корпораций осуществляется в форме ежегодных отчетов и судебного контроля. Он также упоминает, что в декабре 2007 года в Уголовный Кодекс РФ [13] были внесены изменения, в соответствии с которыми лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных корпорациях, были признаны должностными лицами. Кроме того, в мае 2009 года Президент РФ подписал Указ № 560 [14], согласно которому замещение руководящих должностей в государственных корпорациях обусловливается представлением кандидатом на должность сведений о его доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Таким образом, по мнению Белова С. А., для государственных корпораций как особых субъектов публичного права предусмотрены хотя и специальные, но достаточно разнообразные методы государственного контроля. По ряду элементов система этого контроля сходна с контролем над деятельностью федерального органа исполнительной власти, то есть она больше похожа на контроль деятельности публичных, нежели частных некоммерческих организаций. Следовательно, коррективы гражданского законодательства Белов С. А. не находит необходимыми в силу законодательной достаточности контролирующих деятельность госкорпораций элементов.
Широко обсуждаемым стал вопрос об организационно-правовой форме госкорпораций. Против придания корпорациям статуса самостоятельной организационно-правовой формы возражает Долинская В. В. [15; с.238–304]. Тем более что, как замечает Романовская О. В., термин «корпорация» часто используют не для характеристики организационно-правовой формы предприятия, а как для придания своему наименованию солидности [16; с.348]. Исходя из классификации «коммерческие-некоммерческие», Долинская В. В. отмечает, что госкорпорации считаются некоммерческими, однако выполняют большое количество хозяйственных функций. Препятствий для встраивания понятия юридических лиц публичного права в Гражданский Кодекс РФ, содержащий большое количество публичных норм, нет. Так, отношения по заключению и реализации государственных контрактов регулируются Гражданским Кодексом РФ, несмотря на то, что во многом носят публичный характер. Соответственно, Долинская В. В. считает, что бессмысленно выделять отдельную категорию юридических лиц — государственных корпораций — достаточно установить в гражданском законодательстве исчерпывающий перечень некоммерческих организаций.
Также Мозолин В. П. находит разумным нахождение государственных корпораций в системе некоммерческих юридических лиц. С точки зрения гражданского законодательства, юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться также в других формах, предусмотренных законом, помимо перечисленных в части 3 статьи 50 Гражданского Кодекса РФ.
Исследуя проблему статуса госкорпораций, Мозолин В. П. предлагает два варианта ответа на вопрос о форме собственности на имущество, принадлежащее государственной корпорации [17; с.32–65]. Ответ зависит от правового статуса государственной корпорации как юридического лица. Если данная корпорация, созданная государством, должна функционировать в качестве частноправовой организации, то переданная государством собственность должна признаваться частной собственностью. При этом идеальным вариантом было бы переименование государственной корпорации в корпорацию.
Иное положение возникает при создании на основании закона государственной корпорации в качестве публично-правовой организации. В этом случае в сфере действия федерального законодательства о собственности создается два вида государственной собственности на одно и то же имущество: собственность РФ как государства — субъекта гражданского права и собственность государственных корпораций как юридических лиц — также субъектов гражданского права. Право собственности в государственной корпорации как публично-правовой организации в период ее существования принадлежащее ей имущество продолжает оставаться единым и неделимым, относящимся к федеральной государственной собственности.
Категорически противоположное мнение высказывает Адарченко Е.О, говоря, что включение госкорпораций в систему некоммерческих юридических лиц противоречит основным положениям гражданского законодательства и неэффективно [18; с.13–16]. Адарченко Е. О., опираясь на мнение Курбатова А.Я [19], сравнивает положение государственных корпораций со статусом Центрального Банка России. Данная позиция предполагает создание отдельной организационно-правовой формы юридических лиц, относящихся к некоммерческим и некорпоративным организациям. Это те юридические лица, которые учреждаются Российской Федерацией и выполняют определенные публичные функции под контролем высших исполнительных органов власти, утверждающих их уставы. При этом они не должны являться собственниками переданного им имущества. Само по себе учреждение госкорпораций в изначально продуманной, находящейся под контролем государства форме, могло стать весьма перспективным решением важных стратегических задач государства. Однако в той организационно-правовой форме, в которой они существуют сейчас, нетрудно заметить, что их деятельность сопряжена с коррупцией и злоупотреблениями. Государственные корпорации наделены функциями, характерными для министерств, служб и агентств, но вместе с этим они являются самостоятельными хозяйственными субъектами, деятельность которых сопряжена с предпринимательством и всевозможными рисками. Имущество и финансы государства передаются в частные руки, следовательно, государственное регулирование и единое законодательное обеспечение деятельности корпораций необходимо.
В диссертационном исследовании Каплин С. Ю. рассуждает над мнением о том, что помимо государственной, частной и муниципальной форм собственности в настоящее время сформировалась еще одна — госкорпоративная [20]. Под данным видом собственности понимается переданное в собственность государственных корпораций имущество Российской Федерации. О включении ее в частную собственность говорить нельзя, так как государственное имущество передается госкорпорации в собственность для реализации государственных интересов. Однако государственная форма собственности также не подходит для определения собственности корпораций, потому что они выступают в экономических отношениях как полноправные участники рынка, размещают полученное в качестве взноса имущество для получения прибыли, используют свободные активы для реализации интересов корпорации. Каплин С. Ю. солидарен с упомянутыми ранее мнениями ученых и полагает, что термин «госкорпоративная собственность» нельзя считать полезным для российского права. Существование фондов, некоммерческих партнерств, автономных некоммерческих организаций осуществляется большей частью также за счет передачи государственной собственности этим организациям. Исходя из предложения некоторыми учеными выделения госкорпоративной собственности, Каплин С. Ю. справедливо замечает теоретическую возможность выделения, например, фондовой собственности. Следовательно, фактическое возвышение госкорпораций над другими формами некоммерческих организаций, по мнению Каплина С. Ю., не дает повода менять гражданское законодательство и включать в него четвертый вид собственности — госкорпоративную.
На наш взгляд, полноценная, контролируемая государством деятельность госкорпораций могла бы стать целесообразной как для государства, так и для всего общества в целом. Проблема заключается в отсутствии должного урегулирования статуса государственных корпораций. Отсутствие общих норм гражданского законодательства в совокупности с изобилием специальных нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок создания и функционирования госкорпораций, не создает условий для эффективной реализации их целей. Наоборот, возникают непреодолимые противоречия в вопросах регулирования деятельности рассматриваемых структур. Государственные корпорации наделяются обширным кругом полномочий, свойственных министерствам, агентствам и ведомствам. Несмотря на малочисленность государственных корпораций действительный масштаб и суть этого явления таковы, что серьезная доля экономических ресурсов сконцентрирована в руках рассматриваемых организаций. Учитывая, что госкорпорации практически не контролируются извне, возникают очевидные сомнения в эффективности их деятельности. Заимствованная у Запада идея не прижилась в российских реалиях, а изначально перспективные цели, ради которых создавались данные структуры, не достигнуты.
Литература:
1. Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 21.02.2014) «О некоммерческих организациях»// СПС Гарант
2. Цыганков Э. Формы государственного предпринимательства // ЭЖ-Юрист. 2012. N 31. С. 1, 4–5.
3. Федотов П. В. Госкорпорации в России: вопросы управления имуществом // Юрист. 2011. N 13. С. 44–46.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 02.11.2013)// СПС Гарант
5. Федеральный закон от 30.10.2007 N 238-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»// СПС Гарант
6. Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2013)//СПС Гарант
7. Гаджиев Г. А. Конституционно-правовые нормы как система координат, предопределяющая правовой статус госкорпораций в России / Г. А. Гаджиев.//Очерки конституционной экономики, 10 декабря 2010 года. — М.: Юстицинформ, 2010. — С. 4–31.
8. Князькин С. Госкорпорации: особый статус // ЭЖ-Юрист. 2012. N 6. С. 10.
9. Федеральный закон от 19.07.2007 N 139-ФЗ (ред. от 31.05.2010) «О Российской корпорации нанотехнологий»// СПС Гарант
10. Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ (ред. от 04.03.2013) «О Государственной корпорации «Ростехнологии»
11. Ремчуков Н. К. Правовой статус государственных корпораций как юридических лиц публичного права // Банковское право. 2011. N 2. С. 29–33.
12. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 03.02.2014) «О прокуратуре Российской Федерации»// СПС Гарант
13. «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 03.02.2014)// СПС Гарант
14. Указ Президента РФ от 18.05.2009 N 560 (ред. от 30.09.2013) «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»// СПС Гарант
15. Долинская В. В. Государственные корпорации: поиск места в системе/В. В. Долинская // Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года. — М.: Юстицинформ, 2010. — С.238–304.
16. Романовская О. В. Публичные корпорации в российском праве. М., 2010. С. 348.
17. Мозолин В. П. Теоретические вопросы статуса государственной корпорации как юридического лица/В. П. Мозолин.//Очерки конституционной экономики, 10 декабря 2010 года. — М.: Юстицинформ, 2010. — С. 32–65.
18. Адарченко Е. О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права // Административное и муниципальное право. 2012. N 7. С. 13–16.
19. Курбатов А. Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц // СПС «КонсультантПлюс»
20. Каплин С. Ю. Государственная корпорация как субъект права: Дис.... канд. юрид. наук. Самара, 2011.
