В научной среде отсутствует единое мнение по вопросу разграничения понятий «полномочия прокурора» и «правовые средства прокурора».

Некоторые авторы считают данные понятия тождественными. Однако Е. Р. Ергашев занимает противоположную позицию. Автор убежден в том, что правовые средства прокуроров обусловлены полномочиями прокуроров [1, с. 114]. Соответственно, правовые средства выступают «действенным инструментарием» при реализации полномочий прокурора.

Н. Р. Корешникова полагает, что полномочия прокурора — это права, предоставляемые государством органам прокуратуры для осуществления возложенных функций [2, с. 88–91]. Под правовыми средствами прокурора автор понимает деятельность в пределах предоставленных прокурору полномочий.

О. С. Капинус и А. Ю. Винокуров считают, что полномочиями прокурора является совокупность установленных в законе форм волеизъявления прокурора при осуществлении надзорной деятельности [3, с. 231].

Указанные понятия имеют различное лексическое и юридическое значение. Следовательно, рассматривать их сущность и особенности реализации следует в разных аспектах.

Прокуратура наделена широкими полномочиями в области надзора за соблюдением прав всех категорий граждан, включая детей-инвалидов, как это предусмотрено Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» [4].

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о защите детей-инвалидов является одним из приоритетных направлений правозащитной деятельности органов прокуратуры [5, с. 16] ввиду особого статуса рассматриваемой категории граждан. Соответственно, вопросы восстановления нарушенных прав детей-инвалидов находятся на особом контроле у прокуратуры.

Полномочия прокурора, то есть установленные законом права, должны быть использованы в полной мере для защиты прав и свобод детей с ограниченными возможностями.

В научно-практическом контексте полномочия прокурора подразделяются на три группы: направленные на выявление нарушений закона; направленные на устранение нарушений закона; направленные на предотвращение нарушений закона.

Статьей 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» установлены полномочия, которые прокурорские работники вправе использовать в полной мере при осуществлении надзорной деятельности.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона выражаются в применении прокурором мер реагирования.

При реализации полномочий по предупреждению нарушений закона прокурорские работники используют превентивные меры.

А. Ф. Смирнов и А. А. Усачев к полномочиям прокурора относят также рассмотрение обращений граждан о нарушении их прав и свобод и разъяснение пострадавшим гражданам порядка защиты нарушенных прав [6, с. 256].

Представители органов прокуратуры вправе защищать нарушенные права детей-инвалидов в суде в порядке статей 45 ГПК РФ и 37 УПК РФ.

В процессе надзорной деятельности органы прокуратуры систематически выявляют нарушения прав детей-инвалидов, которые выражаются в ненадлежащем обеспечении доступности к объектам инфраструктуры, в некачественном оказании медицинских и образовательных услуг, в непроведении реабилитационных мероприятий по индивидуальным программам реабилитации и абилитации инвалидов, в ненадлежащем обеспечении социальными услугами и техническими средствами реабилитации, а также в нарушении прав детей с ограниченными возможностями на социальные выплаты, жилищные, транспортные, налоговые льготы.

Ввиду большого количества нарушений органам прокуратуры необходимо использовать все предусмотренные законом полномочия для защиты детей-инвалидов и добиваться восстановления нарушенных прав.

Для наиболее эффективного осуществления надзорной деятельности прокурорские работники обязаны руководствоваться организационными документами генерального прокурора. Согласно пункту 2.1.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 13.12.2021 № 744 органам прокуратуры необходимо во всех организациях для детей, включая учреждения культуры и спорта, оценивать соблюдение требований законодательства о создании безопасных условий пребывания в них несовершеннолетних (в том числе с точки зрения защищенности объектов и информационной безопасности детей), об обеспечении надлежащего качества оказываемых услуг, питания, доступности услуг детям с ограниченными возможностями здоровья [7].

Аналогичные положения содержатся в пункте 2.5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 23.01.2018 № 24 [8]. Органы прокуратуры обязаны «уделять внимание своевременности оказания помощи и поддержки детям из малообеспеченных и многодетных семей, детям, находящимся в социально опасном положении или иной трудной жизненной ситуации».

Приказом от 13.12.2021 № 744 усилен надзор за соблюдением прав несовершеннолетних на предоставление доступных, бесплатных и качественных медицинских, образовательных и социальных услуг.

В соответствии с пунктом 2.6 приказа от 23.01.2018 № 24 органы прокуратуры обязаны держать на контроле вопросы соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления законодательства об использовании бюджетных средств, выделяемых на реализацию государственных и муниципальных программ социальной поддержки инвалидов.

Указанным пунктом предусмотрен надзор за законностью осуществляемых закупок товаров, работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд, а также за своевременностью и полнотой исполнения государственных контрактов, заключенных в рамках индивидуальных программ реабилитации и абилитации инвалидов.

При надлежащем применении норм законодательства и неукоснительном соблюдении требований организационно-распорядительных актов генерального прокурора прокурорские работники могут оперативно проводить надзорные мероприятия и восстанавливать нарушенные права детей с ограниченными возможностями.

Помимо реализации вышеизложенных полномочий, органы прокуратуры не реже одного раза в квартал проводят координационные совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также заседания коллегии. Указанные протокольные мероприятия проводятся по направлениям деятельности прокуратуры. По конкретным вопросам организуются такие мероприятия: координационное совещание руководителей правоохранительных органов по вопросу профилактики преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении них; заседание коллегии по вопросам исполнения законодательства о защите прав инвалидов.

Обычно координационные совещания и заседания коллегии проводятся по расширенным вопросам, которые не включают всех проблемных аспектов рассматриваемого направления. По данной причине в органах прокуратуры проходят заседания межведомственных рабочих групп. На подобных заседаниях более подробно рассматриваются узконаправленные вопросы, в том числе касающиеся защиты прав и законных интересов детей-инвалидов.

В рамках реализации надзорной функции органы прокуратуры уполномочены проводить личный прием граждан. Органы прокуратуры по поручению генерального прокурора обязаны обеспечивать доступ в здание прокуратуры лицам с ограниченными возможностями посредством выделения парковочных мест для инвалидов, установки пандусов, поручней, ориентирующих контрастных табличек с рельефно-точечным шрифтом Брайля, устройств вызова сотрудника, иных средств для маломобильных групп населения.

Учитывая малоподвижность лиц с ограниченными возможностями здоровья, органы прокуратуры организуют мобильные приемные и проводят личный прием инвалидов в учреждениях социальной защиты.

Вследствие того, что надзор за исполнением законодательства в отношении детей с ограниченными возможностями стоит на особом контроле у Генеральной прокуратуры, территориальным органам прокуратуры необходимо в полной мере использовать предоставленные законом полномочия для защиты прав и свобод детей-инвалидов.

Как было отмечено ранее, полномочия прокурора реализуются путем использования средств прокурорского реагирования.

Правовые средства прокурора — это регламентированные действующим законодательством, совершаемые в установленном законом порядке действия прокурора, направленные на выявление нарушений закона, причин и условий, способствующих этим нарушениям, а также действия, направленные на устранение выявленных нарушений закона, причин и условий, способствующих им, на восстановление нарушенной законности и привлечение к установленной законом ответственности виновных лиц.

В. К. Бобров разделяет позицию большинства авторов и характеризует правовые средства прокурора исключительно как средства реагирования [9, с. 75–76]. Автор полагает, что прокурор обязан принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод граждан через применение мер прокурорского реагирования.

Закон о прокуратуре, а также ведомственные акты генерального прокурора не определяют содержания рассматриваемого понятия. Правовые средства выявления нарушения закона — это регламентированные законом, применяемые органами прокуратуры Российской Федерации правовые средства, направленные на выявление нарушений закона, причин и условий, способствующих этим нарушениям, а также виновных в их совершении лиц.

Средствами выявления нарушения закона являются прокурорская проверка и мониторинг. И с практической, и с научной точки зрения это неотъемлемые правовые средства деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

Ученые не пришли к единому мнению относительно дефиниции понятия «прокурорская проверка». В. Д. Ломовский считает прокурорскую проверку «наиболее распространенным правовым средством выявления нарушения закона» [10, с. 89–93].

О. Н. Коршунова имеет противоположную позицию по данному вопросу. С одной стороны, автор убежден, что прокурорская проверка является «основным средством выявления нарушения закона» [11, с. 4–5]. С другой стороны, считает прокурорскую проверку «полномочием прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов».

К чему все-таки относится прокурорская проверка: к правовому средству или к полномочиям прокурора? Как было сказано ранее, отождествление понятий «полномочия прокурора» и «правовые средства прокурора» не является аксиомой. В рамках настоящего исследования данные понятия следует различать. Прокурорская проверка — это правовое средство выявления нарушений закона, представляющее собой комплекс мыслительных и организационно-правовых действий прокурора, направленных на выявление нарушений Конституции Российской Федерации и действующих на территории Российской Федерации законов, установление причин и условий этих нарушений, а также виновных лиц.

Обычно органы прокуратуры проводят комплексные проверки исполнения законодательства в отношении несовершеннолетних, а именно соблюдения их прав на доступные и качественные медицинские, образовательные, социальные и иные услуги [12, с. 144].

Однако в отношении детей с ограниченными возможностями проводятся целевые проверки по отдельным обращениям.

Перед проведением надзорных мероприятий прокурорские работники обязаны детально изучить обращение, а также действующее законодательство, судебную и правоприменительную практику, направить в адрес поднадзорных объектов требование о предоставлении необходимых документов и материалов, подготовить решение о проведении проверки.

В пределах организационного этапа проверки соблюдения прав детей-инвалидов прокурор должен получить «сведения о количестве детей-инвалидов, состоящих на учете в органах социальной защиты, здравоохранения и образования, региональных отделах Социального фонда РФ, дать оценку организации межведомственного взаимодействия на поднадзорной территории, достоверности и полноте учета детей-инвалидов в различных ведомствах» [13, с. 404].

При проведении невыездной проверки прокурорский работник изучает предоставленные документы и материалы на рабочем месте, вызывает должностных лиц учреждений системы здравоохранения, образования или иных социальных органов и организаций в прокуратуру для отбора объяснений.

Перед проведением выездных проверок оперативный сотрудник органов прокуратуры заранее подготавливает необходимые выписки и документы, направляет ходатайство о выделении специалиста в вышестоящий орган прокуратуры или непосредственно в контролирующие органы, устанавливает дату и время проведения проверки. В процессе проведения выездного надзорного мероприятия прокурорский работник (при необходимости со специалистом) проверяет на поднадзорном объекте соблюдение требований действующего законодательства, а также нормативные правовые акты, издаваемые должностными лицами поднадзорных учреждений.

Если по итогам проведения проверки нарушения законодательства в отношении детей-инвалидов не выявлены, представитель органов прокуратуры составляет акт о проведении проверки.

Правовой мониторинг — это средство выявления нарушений законов, выражающееся в систематическом наблюдении за поднадзорными объектами и субъектами, а также за издаваемыми ими нормативно-правовыми актами.

Мониторинг — это не только юридический способ выявления нарушений закона, но и инструмент, который помогает обеспечить соблюдение прав и свобод детей-инвалидов. В процессе мониторинга средств массовой информации органы прокуратуры выявляют нарушения законодательства в отношении детей с ограниченными возможностями. По данному основанию проводят проверки и вносят акты прокурорского реагирования.

Как справедливо отметила Л. В. Потапова, сфера защиты прав детей, а также их социальная защита признаны государством приоритетными [14, с. 3]. В этой связи органы прокуратуры обязаны в процессе осуществления надзорной деятельности за исполнением законов в отношении детей с ограниченными возможностями принимать исчерпывающие меры для защиты, восстановления и недопущения последующих нарушений прав детей-инвалидов.

При выявлении фактов насилия или жестокого обращения с детьми-инвалидами со стороны воспитательных, образовательных, медицинских учреждений, родителей или иных лиц органы прокуратуры должны безотлагательно пресекать данные нарушения [15].

Пункты 1.1 и 3.4 приказа от 23.01.2018 № 24 предусматривают принятие органами прокуратуры мер по пресечению правонарушений и преступлений при выявлении нарушений прав инвалидов на социальное обеспечение, а также принятие мер по привлечению виновных должностных и юридических лиц к установленной законом ответственности.

Согласно пункту 2.1.1 приказа от 13.12.2012 № 744 органы прокуратуры обязаны принимать исчерпывающие меры по защите прав детей-инвалидов, в том числе на предоставляемые услуги и технические средства реабилитации, а в случае самостоятельного приобретения законными представителями несовершеннолетних положенных бесплатно изделий и средств — добиваться компенсации этих расходов.

Руководствуясь положениями организационно-распорядительных актов генерального прокурора, органы прокуратуры должны использовать средства прокурорского реагирования комплексно.

Специфическим средством прокурорского реагирования являются акты прокурорского реагирования, вносимые в отношении объектов и субъектов надзора.

Акты прокурорского реагирования следует подразделять на надзорные и ненадзорные, процессуальные и непроцессуальные.

При выявлении нарушений прав детей-инвалидов органы прокуратуры вносят в отношении должностных лиц медицинских, образовательных и социальных учреждений надзорные непроцессуальные акты прокурорского реагирования: протест на незаконный нормативный правовой акт директора образовательного учреждения; представление об устранении нарушения положений закона; предостережение о недопустимости нарушений законодательства о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц в деятельности образовательных учреждений; постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении по статьям 5.43, 6.7, 20.4 КоАП РФ.

К надзорным процессуальным актам прокурорского реагирования относится мотивированное постановление прокурора о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ.

Ненадзорными процессуальными актами прокурорского реагирования являются исковые заявления в интересах детей с ограниченными возможностями в порядке статьи 45 ГПК РФ, частные, апелляционные, кассационные, надзорные представления, а также представления по новым и вновь открывшимся обстоятельствам на незаконные решения суда.

Ненадзорные непроцессуальные акты представляют собой сведения, справки, докладные записки о результатах надзора за исполнением законов о несовершеннолетних детях-инвалидах, направляемые в вышестоящие органы прокуратуры в порядке отчетности.

В практике надзора за соблюдением прав детей-инвалидов используются все вышеперечисленные акты прокурорского реагирования.

По поручению генерального прокурора для устранения нарушений законов и пресечения последующих нарушений органы прокуратуры должны комплексно вносить акты реагирования. Соответственно, при выявлении нарушений прав детей-инвалидов медицинским, образовательным или социальным учреждением органы прокуратуры вносят представление об устранении нарушений закона и ставят вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц.

Согласно пункту 1.4 приказа от 13.12.2021 № 744 органы прокуратуры обязаны оперативно принимать меры по восстановлению нарушенных прав детей, а также добиваться возмещения материального ущерба и компенсации морального вреда.

Нельзя не отметить весьма важный аспект. Органам прокуратуры следует защищать права детей-инвалидов посредством использования актов прокурорского реагирования первично в досудебном порядке. Только в случае, если полное восстановление нарушенных прав невозможно, после внесения совокупности актов реагирования в отношении поднадзорных субъектов следует подавать исковое заявление в суд. Прокурор в порядке части 1 статьи 45 ГПК РФ обязан обращаться в суд с иском в защиту прав и свобод детей-инвалидов, так как ребенок ввиду возраста и состояния здоровья самостоятельно не сможет защитить свои нарушенные права.

Таким образом, в целях повышения эффективности надзора за исполнением законодательства в обозначенной сфере следует акцентировать внимание на необходимости использования прокурорами всего предусмотренного объема полномочий и правовых средств. Комплексное их использование обеспечивает эффективность прокурорского надзора на практике и создает условия для оперативного выявления нарушений, их устранения и восстановления нарушенных прав детей-инвалидов и иных групп населения.

Литература:

1. Ергашев Е. Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для вузов. / Е. Р. Ергашев. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2025.
2. Корешникова Н. Р. К вопросу о понятии и сущности правовых средств прокурора / Н. Р. Корешникова // Юридическая наука и правоохранительная практика. — 2009. — № 4 (10).
3. Прокурорский надзор. Общая часть: учебник для вузов / под общ. ред. О. С. Капинус; под науч. ред. А. Ю. Винокурова. — 6-е изд. пер. и доп. — М.: Юрайт, 2024.
4. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 30.09.2024) // КонсультантПлюс . — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/ (дата обращения 03.06.2026).
5. Гришин А. В. Прокурорский надзор за исполнением законов о социальной защите детей-инвалидов: сборник научных докладов. / А. В. Гришин, Т. Г. Воеводина, М. Л. Харламова, Е. А. Сухова; под общ. ред. О. С. Капинус. — Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — М.: 2013.
6. Смирнов А. Ф. Прокурорский надзор: учебник и практикум для вузов / А. Ф. Смирнов, А. А. Усачев. — 3-е изд., пер. и доп. — М.: Юрайт, 2025.
7. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 13.12.2021 № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов» // КонсультантПлюс. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_403666/ (дата обращения 03.06.2026).
8. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.01.2018 № 24 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов» (ред. от 05.05.2023) // КонсультантПлюс. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_294314/ (дата обращения 03.06.2026).
9. Бобров В. К. Прокурорский надзор: учебник для вузов / В. К. Бобров. — 8-е изд., пер. и доп. — М.: Юрайт, 2025.
10. Ломовский В. Д. О понятии и содержании прокурорской проверки / В. Д. Ломовский // Правоведение. — 1988. — № 5.
11. Коршунова О. Н. Методика и тактика проведения прокурорской проверки: учебное пособие / О. Н. Коршунова, Е. Л. Никитин, Н. В. Кулик [и др.]; под ред. О. Н. Коршуновой. — Спб., Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014.
12. Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор: учебник для вузов / Ю. Е. Винокуров, А. Ю. Винокуров. — 17-е изд., пер. и доп. — М.: Юрайт, 2025.
13. Настольная книга прокурора в 2 ч. Часть 1: практическое пособие / под общ. ред. О. С. Капинус, С. Г. Кехлерова; под науч. ред. Винокурова А. Ю. — 6-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2022.
14. Потапова Л. В. Некоторые вопросы прокурорского надзора за законностью правовых актов органов местного самоуправления / Л. В. Потапова // Балтийский гуманитарный журнал. — 2018. — № 3 (24). — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/nekotorye-voprosy-prokurorskogo-nadzora-za-zakonnostyu-pravovyh-aktov-organov-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 05.06.2026).
15. Зайкина А. А. Надзор за соблюдением законодательства о несовершеннолетних как самостоятельная отрасль прокурорского надзора / А. А. Зайкина // Современные проблемы и перспективные направления инновационного развития науки: сборник статей Международной научно-практической конференции: в 4-х частях. — Часть 3. — Томск, 2016.