В статье обращается внимание на некоторые проблемные моменты в предупреждении организации незаконной миграции и вносятся конструктивные предложения правового характера по их разрешению.
Ключевые слова: предупреждение преступности, организация незаконной миграции, правовые меры предупреждения.
Среди множества проблем современности борьба с преступностью является одной из важнейших, поскольку существуя и функционируя в обществе, преступность пронизывает различные его сферы, различные общественные отношения, оказывая на них дестабилизирующее воздействие [1, с. 88]. Главным направлением борьбы с преступностью с точки зрения обеспечения спокойствия, безопасности, стабильности общества, прав, свобод и законных интересов граждан является ее предупреждение [2, с. 185].
В криминологии предупреждение преступности рассматривается как многоуровневая система государственных и общественных мер, направленных на выявление, устранение, ослабление или нейтрализацию причин и условий преступности, преступлений отдельных видов и конкретных деяний, а также на удержание от перехода или возврата на преступный путь людей, условия жизни и (или) поведение которых указывают на такую возможность [3, с. 185].
Современное состояние и динамика преступности в России показывают, что она развивается (как и во всем мире), по закону социальной закономерности. Особенности ее тенденций связаны с серьезными проблемами, с которыми Россия столкнулась на пороге ХХI века [4, с. 61]. В условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, одной из таких проблем в новом тысячелетии для России стала незаконная миграция. Поэтому представляется целесообразным рассмотреть некоторые проблемные моменты в предупреждении общественно-опасного ее проявления — организации незаконной миграции и внести конструктивные предложения по их разрешению.
Исходя из положений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года в области противодействия незаконной миграции совершенствование правовой базы является основополагающим направлением [5]. В этой связи правовые меры предупреждения организации незаконной миграции выступают на первый план и заслуживают соответствующего внимания.
Сейчас в миграционной сфере действуют около 800 законов, еще ряд законопроектов находится в разработке. Очевидно, что все они пересекаются и взаимодействуют между собой. Это препятствует «прозрачности» самого законодательства и затрудняет его применение на практике. Как верно отмечает Ромодановский К. О.: «В настоящее время законодательство в сфере миграции регулирует такие разнопорядковые явления как гражданство, временная трудовая занятость иностранных граждан, свобода передвижения российских граждан, вопросы предоставления временного убежища и т. п. Принятые в разное время, для оперативного решения актуальных на тот период времени задач нормативно правовые акты устаревают, вносятся многочисленные поправки, которые могут вызывать противоречия с другими законами и подзаконными актами — приходится и в них вносить изменения. Систематизировать этот массив, свести в единый нормативный правовой акт, лишенный пробелов, способствующий повышению эффективности правоприменения — вот предстоящая задача органов государственной власти» [6]. В этой связи кодификация миграционного законодательства, т. е. создание единого Миграционного кодекса Российской Федерации, который структурирует всю миграционную законодательную базу, будет являться важным шагом на пути формирования упорядоченного, беспробельного и эффективного законодательства, что в свою очередь внесет ощутимый вклад в дело борьбы с преступностью, связанной с незаконной миграцией.
Отметим, что современное миграционное законодательство является одним из динамично развивающихся отраслей национального законодательства, поэтому кроме его упорядочения и систематизации, для его правильного понимания и точного исполнения, в первую очередь со стороны иностранных «гостей», на наш взгляд, было бы целесообразным предусмотреть правовое информирование таких лиц об основных требованиях к законному нахождению и трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Нередко из-за элементарного незнания основных положений российского миграционного законодательства мигранты оказываются вне рамок правового поля. Поэтому неслучайно усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации признано вышеуказанной Концепцией одним из основополагающих направлений в области противодействия незаконной миграции.
В этой связи следовало бы на законодательном уровне обязать администрации авто-, аэро-, железнодорожных, речных и морских вокзалов (портов), принимающих рейсы международного сообщения, осуществлять информационное оповещение иностранных пассажиров по вопросам соблюдения миграционного законодательства по согласованию с органами ФМС России.
Исходя из возложенных задач и предоставленных полномочий Федеральная миграционная служба, Министерство внутренних дел Российской Федерации и Федеральная пограничная служба ФСБ России находятся в авангарде специальных государственных органов, в чьи прямые обязанности входит реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, где большое значение отводится контрольной и надзорной деятельности. Вполне закономерно, насколько четко будут определены права и обязанности указанных субъектов, а также отрегулированы механизмы реализации предоставленных им полномочий, настолько результативно и эффективно с их стороны будет предупреждение, выявление и пресечение нарушений в миграционной сфере, в т. ч. носящих общественно-опасный характер. Однако, анализ правового регулирования контрольно-надзорной деятельности Федеральной миграционной службы и органов внутренних дел, указывает на необходимость ее дальнейшего совершенствования. Случаи выявления массового пребывания нелегальных мигрантов на столичных рынках летом 2013 года являются тому наглядным подтверждением [7].
Деятельность ФМС России и МВД России в данном направлении осуществляется в рамках федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, включающем в себя федеральный контроль (надзор) за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации и федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников (ст. 29.2., 30 и 32 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 N 115-ФЗ) [8].
Вместе с тем, изучение положений вышеуказанного закона, в интересующей нас части, показывает, что федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции не охватывает такие важные стадии миграции как въезд в Россию и выезд из России иностранных граждан, а также без внимания остается контрольно-надзорная деятельность в отношении самого иностранного гражданина как самостоятельного объекта контроля (надзора). При том, что объектами контроля (надзора) являются как физические лица — иностранные граждане и лица без гражданства, так и физические и юридические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, выступающие в отношении иностранных граждан (лиц без гражданства) принимающей стороной или работодателями, заказчиками работ (услуг), законом предусмотрена лишь процедура проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Вот и получается, что для проверки нелегальных мигрантов, находящихся на территории или в зоне ответственности того или иного хозяйствующего субъекта (в большинстве случаев именно так и происходит) все проверочные мероприятия следует проводить в рамках проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя, которые используют все возможности для сокрытия следов присутствия нелегалов. Такое положение дел является искусственным препятствием в поддержании порядка в миграционной сфере. На наш взгляд было бы целесообразным разделить федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции не по разновидности регулируемых правоотношений в миграционной сфере, а по разновидности объектов контроля (надзора).
Для этого предлагается в содержание ст. 29.2. внести следующие изменения:
«Федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции включает в себя федеральный контроль (надзор) за въездом в Российскую Федерацию, выездом из Российской Федерации, проживанием, временным пребыванием в Российской Федерации, транзитным передвижением в пределах Российской Федерации иностранных граждан, за осуществлением трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных работников и федеральный государственный контроль (надзор) за привлечением работодателями и заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использованием их труда, за постановкой на миграционный учет иностранных граждан принимающей стороной».
Восполняя пробел в правовом регулировании проведения проверок в отношении иностранного гражданина как самостоятельного и отдельного объекта контроля (надзора) следует законодательно отразить предмет, основания, срок проведения проверки, права должностных лиц органа государственного контроля (надзора), особые условия проведения проверки, направленные на ее оптимизацию.
В связи с выводом Федеральной миграционной службы из системы МВД России и переподчинением ее Правительству Российской Федерации, в целях надлежащего исполнения полицией предоставленных ей полномочий по контролю за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации, на наш взгляд, требуется дальнейшее правовое совершенствование порядка информационного взаимодействия указанных федеральных органов исполнительной власти, где особое внимание необходимо уделить взаимообмену информацией в отношении тех иностранных граждан, срок проживания или временного пребывания которых в Российской Федерации сокращен, либо которым аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство [9].
Для этого предлагается законодательно установить, что ФМС России, как оператор Государственной системы миграционного учета, должна направлять в органы внутренних дел сведения о такой категории иностранных граждан, для дальнейшей организации с их стороны мероприятий по предупреждению уклонения таких лиц от выезда из России.
Таким образом, осведомленность сотрудников полиции об иностранных гражданах или лицах без гражданства, срок проживания или временного пребывания которых в Российской Федерации сокращен, либо которым аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство, будет иметь двойной эффект и позволит не только принимать меры, направленные на предупреждение уклонения иностранцев от выезда из России, но и оградит принимающую сторону от совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 18.9. КоАП РФ по случаю непринятия мер по обеспечению в установленном порядке своевременного выезда таких лиц за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания в Российской Федерации, а также минимизирует риск организации незаконной миграции.
Адресное воздействие на лиц в предупредительных целях присуще индивидуальному профилактическому воздействию, где ведущая роль отводится сотрудникам органов внутренних дел, прежде всего — полиции [10]. Одной из ключевых фигур в деятельности полиции по профилактике преступлений и иных правонарушений выступает участковый уполномоченный полиции [11].
При том, что в деятельности участкового уполномоченного полиции особое внимание уделяется полученной во время профилактического обхода информации о квартирах (жилых домах, комнатах), сдаваемых в аренду, в том числе гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства (при установлении юридических или физических лиц), о лицах, сдающих квартиры (помещения) в аренду без оформления соответствующих документов, а предоставление жилых помещений иностранным гражданам, находящимся в России с нарушением миграционного законодательства, влечет за собой административную ответственность по ч. 3 ст. 18.9 КоАП РФ, постановка правонарушителей данной категории на профилактический учет не предусмотрена. На наш взгляд, было бы целесообразным ставить таких лиц на профилактический учет в целях предупреждения организации незаконного пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации.
В этой связи считаем целесообразным внести дополнения в п. 63, 67.3 Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, утвержденного приказом МВД России от 31.12.2012 N 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции», согласно которым предусмотреть постановку на профилактический учет сроком на 1 год и проведение индивидуальной профилактической работы с гражданами, которые совершили административные правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации по случаю предоставления жилого помещения иностранному гражданину или лицу без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка или правил транзитного проезда через ее территорию.
В заключение отметим, что борьба с негативными, общественно-опасными проявлениями в миграционной сфере, включающая в себя и предупредительные меры, требует дальнейшего правового совершенствования. От того насколько четко будет отлажен правовой механизм регулирования миграционных процессов, в т. ч. осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции, настолько стабильней будет порядок и безопасность в российском обществе и государстве.
Литература:
1. Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А. И. Долговой. 3-е изд., перераб. и доп. М., Норма. 2007.
2. Криминология: учебник / под ред. Проф. Н. Ф. Кузнецовой, проф. В. В. Лунеева.- 2-е изд., перераб. и доп.- М.: Волтерс Клувер,2004.
3. Криминология: учебник / под ред. Проф. Н. Ф. Кузнецовой, проф. В. В. Лунеева. Указ. соч.
4. Криминология: Учебник для вузов / Под ред. д.ю.н. В. Н. Бурлакова, д.ю.н. Н. М. Кропачева. — СПб.: Санкт — Петербургский государственный университет, Питер, 2004.
5. Президент утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. URL: http://www.kremlin.ru/news/15635/ (дата обращения: 29.01.2014).
6. В России появится Миграционный кодекс. [Электронный ресурс] http://www.fms.gov.ru/press/news/news_detail.php?ID=65747 (дата обращения: 29.01.2014).
7. Почти 250 нелегалов задержано во время рейда на московском рынке. [Электронный ресурс] http://ria.ru/incidents/20130813/956003830.html. (дата обращения: 29.01.2014).
8. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ. «Собрание законодательства РФ». 29.07.2002. N 30. ст. 3032.
9. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636. Собрание законодательства РФ. 2012. N 22. Ст. 2754.
10. «О полиции». Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ. Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
11. «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции». Приказ МВД России от 31.12.2012 N 1166».Российская газета», N 65, 27.03.2013.
