«Вопросы, касающиеся земельных правоотношений, включая изъятие участков для государственных и муниципальных нужд, играют важную роль в развитии экономики и повышении качества жизни населения. В условиях рыночной экономики эффективное перераспределение земельных ресурсов среди участников правоотношений является ключевым фактором для нормального функционирования современного общества» [1, с.258]. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляет собой правовой механизм для развития государства, позволяющий реализовывать инфраструктурные, оборонные, экологические и социальные проекты в интересах общества. Однако, несмотря на наличие законодательной базы, правоприменительная практика сталкивается с существенными сложностями и противоречиями, которые могут приводить к нарушению прав собственников, замедлению реализации социально значимых инициатив и формированию социальной напряженности.

Одной из главных проблем правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд является отсутствие в действующем законодательстве определения понятия «государственные и муниципальные нужды». Данное понятие, используемое в нормах Земельного кодекса Российской Федерации (далее-ЗК РФ) (ст. 49, 56.2–56.11) [2], Гражданского кодекса Российской Федерации(далее-ГК РФ)(ст. 279–282) [3], а также в иных актах, таких как Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее- ФЗ № 44-ФЗ) [7] и Жилищный кодекс РФ (ст. 32) [8], остается неопределенным, что создает пробелы в правовом регулировании.

В отличие от утратившего силу Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ, который давал определение государственных нужд как «обеспечиваемые за счет федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации... в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий» [9], действующие нормативно-правовые акты не дают такого определения.

В энциклопедии решений системы ГАРАНТ отмечают, «нормы Закона № 44-ФЗ не содержат определения понятий «государственные нужды», «федеральные нужды», «муниципальные нужды», «нужды бюджетных учреждений» и, соответственно, не разграничивают эти понятия» [10]. Это ведет к расширительному толкованию термина, лишенному четких качественных и количественных критериев, что нарушает правила юридической техники и создает почву для субъективизма в интерпретации со стороны уполномоченных органов.

Неопределенность понятия «государственные и муниципальные нужды» порождает ряд правоприменительных проблем при реализации норм об изъятии земельных участков. В первую очередь это связано с невозможностью четкого разграничения публичного интереса и частных прав, что нередко приводит к спорам между органами власти и гражданами. Как отмечает в своей работе А. Д. Мартынова, «в действующем законодательстве отсутствует его четкое определение. Это приводит к неясности критериев для определения таких нужд, что может способствовать злоупотреблениям со стороны уполномоченных органов и нарушению конституционных гарантий» [11].

Например, под видом реализации «общественно полезных целей» могут изыматься участки для проектов с коммерческим уклоном (строительство платных дорог, торговых комплексов, добыча полезных ископаемых частными компаниями), что противоречит характеру изъятия, предусмотренному ст. 49 ЗК РФ [2].

Примером такой практики являетсядело № А54–1090/2023, рассмотренное Арбитражным судом Рязанской области. Правительство Рязанской области на основании ходатайства ООО «Серебрянский цементный завод» (коммерческая организация, производящая цемент для последующей продажи) приняло распоряжение № 622-р от 10.11.2022 об изъятии у индивидуального предпринимателя 90,2 га земель сельскохозяйственного назначения для «проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя».

Фактически изъятие осуществлялось в интересах частного недропользования, имеющего лицензию на добычу известняка и глины для производства цемент- продукции, реализуемой на рынке с целью получения прибыли. Собственник оспаривал распоряжение, указывая, что изъятие производится в интересах коммерческой организации, а не для удовлетворения публичных нужд; недропользователь не доказал невозможность получения земель иным способом; у завода имеются значительные неразработанные резервы собственных нужд и арендованных земель в границах того же горного отвода. Однако, несмотря на данные доводы, суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований, мотивировав свое решение тем, что наличие лицензии на пользование недрами само по себе презюмирует государственную нужду [12].

Подобная практика демонстрирует расширительное толкование понятия и фактическую подмену публичных интересов частными. Неопределенность также способствует злоупотреблениям: широкое усмотрение правоприменителя является коррупциогенным фактором, позволяющим без надлежащего обоснования публичной необходимости принимать решения об изъятии участков у добросовестных владельцев. В своей работе К. С. Тингаева отмечает: «в современном российском законодательстве отсутствует легальное определение государственных или муниципальных нужд. В связи с этим возникает ряд правовых неопределенностей, которые затрудняют как практическое применение норм, регулирующих изъятие земельных участков, так и защиту прав собственников» [1, с. 259].

Судебная практика также подтверждает данную проблему, Верховный Суд РФ в Определении от 27.10.2015 № 309-КГ15–5924 разъяснил, что «под государственными и муниципальными нуждами могут пониматься потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), но является невозможным без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту» [13].

Однако, как указывает А. Д. Мартынова, такое разъяснение остается неполным, поскольку не раскрывает, что именно подразумевается под «интересами общества» и как определяются «общественно полезные цели», оставляя возможность для субъективного толкования [11].

В научной среде активно обсуждается проблема отсутствия законодательного определения данного понятия, исследователи предлагают различные трактовки, настаивая на необходимости его нормативного закрепления для устранения существующих правовых пробелов. В. А. Евгеньев определяет понятие как «публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования» [14, с. 74], делая акцент на социальную направленность, но не говоря об исключительности и пропорциональности.

Н. П. Кабытов считает: «потребность соответствующего публично-правового образования в использовании того или иного объекта в соответствии с его законодательно установленными функциями» [15, с. 136], что является более близким определением в контексте земельного права, однако оно игнорирует механизм оспаривания. Е. Л. Барыбина предлагает следующее определение: «общественно значимые нужды (потребности) соответствующего публично-правового образования, закрепленные нормой права, объективно существующие, которые направлены на удовлетворение интересов неопределенного круга лиц (населения)»... [16, с. 81], включающее реализацию в установленном порядке уполномоченными органами.

Для решения обозначенной проблемы предлагается разработать и принять единый Федеральный закон «Об изъятии имущества для государственных и муниципальных нужд». Данный акт должен не только содержать четкое определение понятия «государственные и муниципальные нужды»- как объективно существующие, закрепленные законом общественно значимые потребности публично-правовых образований, направленные на реализацию функций в интересах неопределенного круга лиц и допускающие ограничение права собственности исключительно при отсутствии альтернатив и с обязательным равноценным возмещением- но и закрепить единую методику определения выкупной цены (включая упущенную выгоду).

Кроме того, закон должен установить критерии публичной необходимости, например, путем установления исчерпывающего перечня объектов федерального, регионального и местного значений с обязательной экспертизой альтернативных вариантов. Реализация этих мер позволит устранить правовую неопределенность, минимизировать коррупциогенные злоупотребления и нормализовать регулирование в данной сфере.

«Другая проблема института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд-это открытый перечень оснований изъятия земельных участков. Такой перечень дает возможность законодателю закреплять в федеральных законах дополнительные основания отчуждения частной земли» [17, с.25]. Данный перечень оснований изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд является одним из ключевых правовых вызовов, влияющих на гарантии права собственности и обеспечения баланса между публичными и частными интересами. Законодатель сохраняет за собой право определять новые основания изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Эта способность законодателя позволяет реагировать на общественно изменяющиеся потребности, но и создает почву для злоупотреблений со стороны специально уполномоченных органов и приводит к принятию необоснованных решений, что, в свою очередь, может вызвать коррупционные проявления в процессе принятия таких решений. В связи с этим, критерии определения общественной необходимости размываются, а риск принудительного отчуждения земельного участка увеличивается, что, подрывает доверие граждан к государственным институтам. Вместо всестороннего и детального анализа каждого нового основания для изъятия в рамках единого законодательного акта, они могут быть представлены фрагментарно в разных федеральных законах, что нарушает целостность и системность в земельном законодательстве.

«Согласно позиции Н. А. Игониной и Д. И. Ережипалиева, перечень исключительных случаев изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, закрепленный в ст. 49 ЗК РФ, должен носить исчерпывающий характер» [17, с.25]. Для решения данной правовой коллизии необходимо закрепить все основания для изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в ЗК РФ.

Необходимо учитывать, что общество динамично развивается и возникают новые государственные и муниципальные потребности. В связи с этим, следует предусмотреть, возможность введение нового основания только через строго установленную процедуру изменения и дополнения настоящего основного закона, а также законодательно установить критерии публичной необходимости для каждого нового основания. Такое решение проблемы поспособствует системности и упорядочению законодательства, повышению правовой определенности для правообладателей собственности, сокращению судебных споров, а также предоставит дополнительную защиту от необоснованного и неправомерного расширения перечня оснований для изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляет собой правовой механизм, направленный на реализацию общественно-значимых проектов, но порождающий ряд правовых вопросов. Для решения вышеизложенных правовых проблем требуется всесторонний и комплексный подход, затрагивающий законодательство, правоприменительную практику и механизмы соответствующего контроля.

Литература:

1. Тиньгаева, Т. С. Проблемы изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд / Т. С. Тиньгаева. — Текст: непосредственный // Вопросы российской юстиции. — 2025. — № 5. — С. 257–265.
2. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 31.07.2025) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2025). — Текст: электронный // Консультант Плюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/ (дата обращения: 26.11.2025).
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ). — Текст: электронный // Консультант Плюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (дата обращения: 26.11.2025).
4. Федеральный закон «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 31.12.2014 N 499-ФЗ (последняя редакция). — Текст: электронный // Консультант Плюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_173198/ (дата обращения: 26.11.2025).
5. Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 N 218-ФЗ (последняя редакция). — Текст: электронный // Консультант Плюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182661/ (дата обращения: 26.11.2025).
6. Основания и порядок изъятия земельного участка у его собственника (правообладателя).. — Текст: электронный // Коллегия адвокатов- Грозный и партнеры: [сайт]. — URL: https://rostov.advocats.group/news/news/osnovaniya_i_poryadok_izyatie_zemelnogo_uchastka_u_ego_sobstvennika_pravoobladatelya_ (дата обращения: 26.11.2025).
7. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ (последняя редакция). — Текст: электронный // Консультант Плюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 26.11.2025).
8. «Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 04.11.2025). — Текст: электронный // Консультант Плюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51057/ (дата обращения: 26.11.2025).
9. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 N 94-ФЗ (последняя редакция). — Текст: электронный // Консультант Плюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54598/ (дата обращения: 26.11.2025).
10. Энциклопедия решений. Государственные и муниципальные нужды (октябрь 2025). — Текст: электронный // ГАРАНТ: [сайт]. — URL: https://base.garant.ru/58079516/ (дата обращения: 26.11.2025).
11. Мартынова, А. Д. Проблемы правового регулирования изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд / А. Д. Мартынова. — Текст: электронный // Интернет-конференции Сибирского юридического университета: [сайт]. — URL: https://conf.siblu.ru/problemy-pravovogo-regulirovaniya-izyatiya-zemelnyh-uchastkov-dlya-gosudarstvennyh-i-municipalnyh (дата обращения: 26.11.2025).
12. Решение от 12 сентября 2023 г. по делу № А54–1090/2023 Арбитражный суд Рязанской области (АС Рязанской области). — Текст: электронный // Судебные и нормативные акты РФ: [сайт]. — URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/7D955J1uTFWh/ (дата обращения: 26.11.2025).
13. Решение Верховного суда: Определение N 309-КГ15–5924 от 27.10.2015 Судебная коллегия по экономическим спорам, кассация. — Текст: электронный // Закон РФ правовая навигационная система: [сайт]. — URL: https://www.zakonrf.info/suddoc/29609985f23752717d11893e8120acc5/ (дата обращения: 26.11.2025).
14. Евсегнеев, В. А. Собственность на землю в фокусе интересов / В. А. Евсегнеев. — Текст: непосредственный // Журнал российского права. — 2004. — № 8. — С. 69–79.
15. Кабытов, Н. П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: автореф. к дисс: специальность 12.00.03 «гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Кабытов Николай Петрович; ГОУ ВПО «Самарский государственный университет». — Казань, 2004. — 286 c. — Текст: непосредственный.
16. Барыбина, Е. Л. Понятие «государственные (муниципальные) нужды» в предмете государственного контракта как средство самоорганизации гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд / Е. Л. Барыбина. — Текст: непосредственный // Современное право. — 2014. — № 10. — С. 79–83.
17. Балтуева, О. Р. О некоторых проблемах изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд / О. Р. Балтуева, Р. А. Балдаева. — Текст: непосредственный // СОВРЕМЕННАЯ ЦИВИЛИСТИКА: научно-практический журнал. — 2021. — № 2. — С. 21–28.