Проблемы правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования

В статье рассматривается вопрос законности изъятия, в том числе путем выкупа, земель для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования. Проводится анализ норм российского законодательства, которые устанавливают упрощенный порядок оформления прав недропользователя на землю, находящуюся в государственной или муниципальной собственности, и норм, устанавливающих возможность изъятия у частного собственника земель для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования при недостижении сторонами договоренности о продаже земельного участка или предоставлении его на правах аренды.

Автор приходит к выводу о том, что отношения между недропользователем и частным собственником должны строиться на принципе диспозитивности, присущем гражданскому праву.

Ключевые слова: недропользование, государственные нужды, изъятие земель, частный собственник, недра.

Совершенствование правового регулирования земельных отношений при недропользовании имеет особую значимость. Это касается предоставления прав на земельные участки, перевода земель из одной категории в другую, рекультивации нарушенных земель, резервирования. Но вопрос изъятия, в том числе путем выкупа, земель для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования является предметом оживленных дискуссий среди российских законодателей и в научных кругах. Тот факт, что земельные участки и участки недр связаны неразрывно, является неоспоримым. Но в отличие от законодательства многих зарубежных стран российское законодательство о недрах и земельное законодательство определяют участки недр и земельные участки как самостоятельные объекты права. Что касается собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, то они могут использовать их, не затрагивая интересов государства — собственника недр. Напротив, недропользование без землепользования невозможно [6].

В ранних редакциях Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395–1 «О недрах» [9] (далее — Закон «О недрах») устанавливалась обязанность Федерального агентства по недропользованию (далее — Роснедра) до проведения конкурса или аукциона получать предварительное согласие собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов на предоставление земельного участка будущему недропользователю на правах аренды либо путем выкупа. Зачастую, такое согласие не гарантировало недропользователю доступ к земельному участку, так как частный собственник менял свое решение или в десятки раз увеличивал размер арендных платежей или выкупной цены. В действующей редакции закона Роснедра обязаны лишь предоставлять будущим недропользователям информацию о владельце земельного участка, под которым находится месторождение полезных ископаемых.

В данной ситуации остро стоит вопрос оформления прав недропользователя на земельный участок.

Конституцией Российской Федерации установлено, что земля может находиться как в частной, так и государственной, муниципальной и иных формах собственности. Согласно части второй статьи 25.1 Закона «О недрах» земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются пользователям недр в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Недропользователь, после получения лицензии на право пользования недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода, занимается оформлением прав на аренду земельного участка. Федеральное законодательство не может регулировать распоряжение землями, находящимися в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности, но сложностей для недропользователя этот факт не вызывает, так как интересы публичного собственника земли и недропользователя совпадают.

Сложности возникают в том случае, если земля находится в частной собственности, и недропользователь и собственник (пользователь) земли не пришли к договоренности о продаже земельного участка или предоставлении его на правах аренды. В данном случае законодатель предлагает изъять земельный участок для государственных или муниципальных нужд.

Среди оснований изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, определенных пунктом 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ [10] (далее Земельный Кодекс РФ), недропользование не установлено. Однако, подпунктом 3 предусмотрена возможность установления федеральными законами, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, — законами субъектов Российской Федерации, иных случаев для изъятия, в том числе путем выкупа, земель для государственных и муниципальных нужд. В связи с этим в статье 25.1 Закона «О недрах» предусмотрено изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков на основании решений об их изъятии по ходатайствам пользователей недр. Постановление Правительства Российской Федерации от 3.04.2013 N 294 «О подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии» [11] устанавливает, что Роснедра принимает решения об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд, определяемых в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [12], в целях ведения работ, связанных с пользованием недрами, на участках недр (за исключением участков недр местного значения).

На данный момент этот федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 5.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [13], в котором не дается определения государственным нуждам, что является пробелом в законодательстве, способным вызвать очередные дискуссии в вопросе отнесения того или иного вида пользования недрами к «государственным нуждам».

Даже если мы обратимся к определению, данному в утратившем силу законе, то статья 3 закрепляла норму о том, что «под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (нужды субъектов Российской Федерации)».

Очевидно, относя данное выше понятие к отношениям изъятия, в том числе путем выкупа, земель для государственных нужд для целей недропользования, те или иные мероприятия, связанные с определенным видом пользования недрами, должны финансироваться за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, а также внебюджетных источников финансирования (государственные внебюджетные фонды разных уровней).

В пункте 9 статьи 10.1 Закона «О недрах» напрямую установлено осуществление недропользования за счет средств федерального бюджета в виде заключения государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключаемому федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Органы государственной власти субъектов Российской Федерации подобным полномочием не наделены.

Но проблема состоит в том, что государственные органы в сфере регулирования отношений недропользования чаще всего предоставляют право геологического изучения недр самим недропользователям на основе Закона «О недрах», что не может подпадать под понятие «государственные нужды», так как финансирование осуществляется за счет средств недропользователя.

Выше упоминался факт существования пробела в законодательстве в сфере регулирования отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, восполнение которого привело бы к понимаю того, можно ли относить основные виды пользования недрами — геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, к «государственным нуждам» и правомерно ли изъятие, в том числе путем выкупа, земель для государственных нужд и муниципальных нужд в целях ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Для решения проблемы, рассматриваемой в данной статье, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона № 91239–6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации» (в части совершенствования порядка предоставления и изъятия земельных участков для целей недропользования) [14]. В пояснительной записке к законопроекту указывается, что настоящее время одним из основных факторов, сдерживающих геологическое изучение недр, разработку месторождений полезных ископаемых, строительство подземных сооружений и иное пользование недрами является длительное оформление необходимых земельных участков, занимающее, как правило, 1,5–2 года. В некоторых случаях получение необходимых земельных участков для целей недропользования практически невозможно. Вместе с тем, до 1992 г. земельные участки, например, для геологического изучения недр предоставлялись в течение 30 дней.

В статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации среди перечня объектов «государственного и муниципального значения» отсутствует объекты геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых. Вместе с тем, геологическое изучение недр по определению является государственным, а добыча полезных ископаемых, прежде всего, стратегических видов (нефти, газа, урана, черных и цветных металлов) также имеет безусловное общегосударственное значение.

Для устранения указанного пробела данный законопроект дополняет перечень исключительных случаев изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд «объектами, связанными с геологическим изучением недр, разработкой месторождений полезных ископаемых и иным пользованием недрами». Выше нами приводилось мнение о том, что подобная позиция является весьма спорной.

Законопроектом предлагается дополнить статью 23 Земельного кодекса Российской Федерации нормой, предусматривающей возможность установления публичного сервитута для доступа к участку недр, расположенному под соответствующим или сопряженным земельным участком, для его геологического изучения, разработки месторождений полезных ископаемых и иного пользования недрами.

Однако согласно пункта 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут устанавливается только в случае, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Кроме того, законодательство Российской Федерации не содержит понятия «сопряженный земельный участок».

Кроме того, 27 апреля 2012 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в I чтении принят законопроект № 47538–6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Проектом Федерального закона № 47538–6 предлагается дополнить часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации новой статьей 301.9 «Горный сервитут», положениями которой предусматривается, что сервитут может быть установлен в отношении земельного участка, расположенного над площадями залегания полезных ископаемых, или иного служащего земельного участка, необходимого для использования господствующего участка недр, для пользования участком недр, являющимся господствующей вещью, в целях добычи полезных ископаемых (кроме общераспространенных).

Законопроект также предусматривает дополнение пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации подпунктом 7, предусматривающим возможность предоставления в безвозмездное срочное пользование земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о недрах.

Данное положение Законопроекта противоречит пункту 7 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым, земельное законодательство основывается, в том числе, на принципе платности использования земли.

Кроме того, законодательством Российской Федерации о недрах не предусмотрены нормы в отношении безвозмездного срочного пользования земельными участками из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Данный законопроект подвергся критике со стороны профильных комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в связи со значительным дублированием уже существующих в законодательстве норм и недостаточной обоснованностью принятия изменений. По нашему мнению, законопроект не способствует достижению поставленной в нем цели упрощения процедуры получения земельных участков для целей геологического изучения недр, разработки месторождений полезных ископаемых и иного пользования недрами.

Исходя из вышесказанного, нами сделан вывод о том, что принудительное изъятие земель у частных собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов для целей недропользования с формулировкой «для государственных и муниципальных нужд» не может считаться законным. По нашему мнению, отношения между недропользователем и частным собственником должны строиться на принципе диспозитивности, присущем гражданскому праву.

Литература:

1.         Вильгоненко И. М., Слепенок Ю. Н. И снова о сервитуте: публичный сервитут за или против? // Издательский дом «Юр-ВАК». Бизнес в законе. 2014. № 1. с. 43–49.

2.         Галькевич И. В. Вопросы гармонизации отношений российской Федерации и субъектов Российской федерации в области недропользования // Издательский дом «Юр-ВАК». Бизнес в законе. 2013. № 1. с. 79–82.

3.         Данилова Н. В. Право недропользования: Учебное пособие. Тюмень: Издательство ТюмГУ, 2005. — с. 100.

4.         Дроздов И. А. О развитии правового регулирования недропользования // Вестник ВАС РФ. — 2007. — № 8.

5.         Заббаров К. В. Изъятие земельных участков для нужд недропользования // «Нефтегаз, Энергетика и Законодательство», выпуск 11 (2012). — с. 89–95.

6.         Калинин И. Б. Предоставление земельных участков для недропользования // Правовые проблемы укрепления российской государственности; под ред. Б. Л. Хаскельберга. Томск: Изд-во Томского ун-та, 2001. — с. 211–213.

7.         Орлов В. П., Хакимов Б. В., Сергеев Ю. С. О землях государственного фонда недр // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление — 2008, № 6, с. 71–73

8.         Сонина Д. Д. Реквизиция и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд как основания прекращения прав на землю // Издательский дом «Юр-ВАК». Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 1. с.110–113.

9.         «Собрание законодательства РФ», 06.03.1995, N 10, ст. 823

10.     «Собрание законодательства РФ», 29.10.2001, N 44, ст. 4147

11.     «Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, N 14, ст. 1709

12.     «Собрание законодательства РФ», 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105

13.     «Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, N 14, ст. 1652

14.     Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в сети Интернет http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ %28Spravka %29?OpenAgent&RN=91239–6&11