Суть вопроса

Дискриминация по признаку инвалидности представляет собой системное нарушение прав человека, препятствующее реализации конституционного принципа равенства (ст. 19 Конституции РФ) и положений Конвенции ООН о правах инвалидов 2006 года, ратифицированной Российской Федерацией. Российский законодатель, имплементируя международные стандарты, ввел в главу 5 КоАП РФ статью 5.62 «Дискриминация», устанавливающую административную ответственность за нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его состояния здоровья.

Однако само по себе закрепление запрета дискриминации в административном законе не гарантирует его эффективность и исполнимости. Ключевое значение имеет конструкция состава правонарушения, который должен быть пригодным для практического применения в типичных конфликтных ситуациях. В случае с инвалидами типичными ситуациями являются отказ в приеме на работу, отказ в доступе к товарам и услугам, отказ в создании необходимых условий. Именно применительно к ним выявляется полная несостоятельность действующей нормы.

Главная проблема ст. 5.62 КоАП РФ кроется в конструкции субъективной стороны состава правонарушения и методе доказывания. Законодатель использует классическую для антидискриминационного права, но чрезвычайно сложную для применения формулу, требующую установления сравнительного подхода (сравнения с «другими лицами») и прямого умысла виновного лица.

На практике это приводит к непреодолимым процессуальным барьерам. Во-первых, как отмечает С. В. Нарутто, в своих трудах, доказать умысел на дискриминацию, особенно при приеме на работу, практически невозможно. Работодатель всегда может сослаться на деловые качества кандидата (ст. 3 ТК РФ), не связанные с инвалидностью, но формально служащие основанием для отказа. Во-вторых, для сравнения необходимо наличие «другого лица», находящегося в аналогичной ситуации, но не обладающего признаком инвалидности, которому не было отказано. В сфере доступа к услугам или коммерческим объектам такое сравнение часто абсурдно, так как отказ инвалиду является единичным актом, направленным именно на него из-за отсутствия необходимых условий [3].

Отсутствие специализированного уполномоченного органа, наделенного полномочиями по расследованию и привлечению к ответственности по данной статье, усугубляет ситуацию. Дела возбуждаются прокурором, однако прокурорский надзор, по замечанию Н. А. Игониной, ориентирован на выявление формальных нарушений закона, а не на сложный психологический и сравнительный анализ, необходимый для квалификации дискриминации [4]. Результат — ничтожно малое количество привлечений к ответственности по ст. 5.62 КоАП РФ в сфере защиты прав инвалидов, что свидетельствует не об отсутствии проблемы, а о неработоспособности механизма.

Действующая норма воплощает устаревший карательный подход, заимствованный из общей теории административных правонарушений. Она нацелена на наказание за осознанное и доказанное злонамеренное действие, а не на предупреждение и устранение системных барьеров. Штрафные санкции (для юридических лиц — от 50 до 100 тыс. руб.) несоразмерны затратам, которые мог бы понести работодатель или собственник объекта на создание доступной среды, и потому не выполняют стимулирующей функции.

Такой подход противоречит духу Конвенции о правах инвалидов, который, как указывает А. А. Свинцов, смещает акцент с наказания за ущемление прав на создание обязанности по обеспечению разумного приспособления как неотъемлемой части обязательств по недопущению дискриминации [5]. Российское законодательство, провозглашая запрет дискриминации (ст. 3.1 ФЗ № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов»), не раскрывает его через конкретную позитивную обязанность, что оставляет ст. 5.62 КоАП РФ «висящей в воздухе» — запрещает, но не указывает, какие именно действия (кроме прямого злонамеренного отказа) составляют объективную сторону правонарушения.

Выход из правового тупика видится в отказе от умышленно-сравнительной модели и переходе к объективно-результативной. Новый состав административного правонарушения должен базироваться не на мотиве и сравнении, а на двух ключевых элементах:

1. Факт совершения действия (бездействия), которое ставит инвалида в невыгодное положение по сравнению с другими лицами (объективный результат).

2. Отсутствие доказательств того, что совершение иного действия (предоставление разумного приспособления) являлось несоразмерным бременем для обязанного лица.

Таким образом, бремя доказывания смещается с потерпевшего (инвалида) на потенциального нарушителя. Инвалиду достаточно доказать сам факт отказа в приеме на работу, в допуске в помещение, в предоставлении услуги. Обязанное лицо (работодатель, владелец объекта, поставщик услуг) должно в ходе разбирательства представить доказательства, что удовлетворение требования инвалида требовало несоразмерных или неоправданных затруднений (ст. 24 Конвенции о правах инвалидов).

На основе предложенного подхода необходима комплексная реформа.

Во-первых, введение новой статьи в КоАП РФ (например, 5.62–1) «Невыполнение обязанности по созданию условий для недискриминационного доступа инвалидов». Объективная сторона: отказ инвалиду в приеме на работу, доступе к объекту социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры, получению услуги при наличии технической или организационной возможности выполнить разумное приспособление.

Во-вторых, существенное увеличение штрафов (для юрлиц — от 200 до 500 тыс. руб. с возможностью повторного привлечения) и введение дополнительной санкции в виде предписания об устранении нарушений в установленный срок с приостановлением деятельности объекта до его исполнения.

В-третьих, закрепление полномочий по возбуждению и рассмотрению дел по новой статье за органами прокуратуры и Федеральной службой по труду и занятости (Роструд). Прокуратура — в сфере доступа к услугам и объектам инфраструктуры, Роструд — в сфере трудовых отношений.

В-четвертых, разработка методических рекомендаций Минтрудом России совместно с правозащитными организациями инвалидов по оценке «разумности» и «соразмерности» приспособлений, что создаст единообразную правоприменительную практику.

Заключение

Современная административно-правовая защита инвалидов от дискриминации в России нуждается не в косметических поправках, а в принципиальной перестройке. Требуется отказаться от архаичной модели, ориентированной на наказание за умысел, в пользу прогрессивной модели, направленной на результат и стимулирование к созданию инклюзивной среды через механизм «разумного приспособления». Предложенные изменения позволят превратить декларативный запрет дискриминации в эффективный правовой инструмент, отвечающий как требованиям Конвенции о правах инвалидов, так и практическим потребностям построения в России инклюзивного общества.

Литература:

1. Российская Федерация. Конституция. Конституция Российской Федерации: с изменениями, одобренными общероссийским голосованием 1 июля 2020 года: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. — Москва: Эксмо, 2021. — 89 с. — ISBN 978–5–04–117792–8.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ: принят Гос. Думой 20 дек. 2001 г.: одобрен Советом Федерации 26 дек. 2001 г.: [ред. от 2 авг. 2019 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации

3. Нарутто, С. В. Конкуренция конституционных прав и свобод человека в интерпретациях Конституционного Суда Российской Федерации / С. В. Нарутто // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 2. — С. 56–65. — EDN LEUFEF. Романовская О. В. Прокурорский надзор за соблюдением прав инвалидов: новые вызовы и перспективы // Законность. — 2021. — № 8. — С. 75–80.

4. Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов / Н. А. Игонина, Т. В. Ашиткова, И. А. Васькина [и др.]. — Москва: Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Университет прокуратуры Российской Федерации», 2018. — 335 с. — EDN SAFFAL.

5. Система мониторинга соблюдения прав инвалидов в Российской Федерации по выполнению положений Конвенции ООН о правах инвалидов / А. А. Свинцов, В. П. Шестаков, Т. С. Чернякина, В. И. Радуто // Реабилитация — ХХI век: традиции и инновации: Сборник статей материалов II Национального конгресса с международным участием, Санкт-Петербург, 12–13 сентября 2018 года / Санкт-Петербург: ООО «ЦИАЦАН», 2018. — С. 24–27. — EDN YMUVJZ.