В настоящее время в период формирования в Российской Федерации правового государства, как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права — юридической ответственности. [12, с.13]
Обращение к проблемам бюджетно-правовой ответственности обусловлено очевидной неэффективностью института ответственности за нарушения бюджетного законодательства, закрепленного Бюджетным кодексом РФ.
Следует согласиться с мнением Разгильдиевой М. Б., что «изучение научных представлений о содержании и особенностях бюджетно-правовой ответственности позволяет выделить ряд требующих уточнения проблем теоретического характера: во-первых, сложившееся расширительное толкование бюджетно-правовой ответственности в ракурсе бюджетно-правового принуждения; во-вторых, формирование конструкций бюджетно-правовой ответственности без достаточных для этого фактических, формально закрепленных законом оснований, в-третьих, нерешенность вопроса о необходимости бюджетно-правовой ответственности как таковой, проявляющихся в рекомендациях ее «перенесения» в КоАП РФ». [10, c. 114]
В бюджетном законодательстве нет четкости в определении такой ключевой категории как «бюджетно-правовая ответственность», вместо нее Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее БК РФ) использует «ответственность за нарушение бюджетного законодательства», не определена ее сущность и признаки, что по-прежнему выступает пробелом финансово-правовой науки.
В связи, с чем в науке встречаются различные трактовки указанных категорий.
Бюджетно-правовая ответственность — явление сравнительно новое, ее исследование необходимо проводить с учетом достижений науки теории государства и права, что часто не учитывается при разработке проблем финансовой ответственности. До настоящего времени бюджетно-правовая ответственность не была объектом развернутого исследования, которое охватывало бы все сферы бюджетных отношений. Остаются спорными проблемы понятия и признаков бюджетно-правовой ответственности, ее места в системе юридической ответственности. В Бюджетном кодексе РФ не закреплены цели бюджетно-правовой ответственности, а в научной литературе нет единства мнений о ее функциях и целях, без верной постановки которых в нормативно-правовых актах затрудняется деятельность правоприменителя и снижается эффективность функционирования юридической ответственности. Теоретически и практически значимыми выступают проблемы правоотношений бюджетной ответственности, видов санкций в бюджетном праве и их признаков.
Вполне обоснованно утверждение А. В. Маркелова, согласно которому «становление института бюджетной ответственности является непосредственным отражением развития бюджетно-правовой политики государства в России, направленной на обеспечение эффективного, экономного и правомерного использования бюджетных средств». Между тем, определенные трудности в процессе теоретического разграничения таких базовых категорий как «бюджетная», «налоговая» и «валютная» ответственность вызывает отсутствие единого нормативного правового акта, закрепляющего общие положения о финансовом контроле и финансовой ответственности, а также регулирующего отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. [9, c. 18]
Так, Н. С. Макарова, высказывает свою точку зрения: «бюджетная ответственность — это применение к субъекту бюджетного правонарушения (субъекты Российской Федерации, государственному органу, органу местного самоуправления) мер бюджетно-правового принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной бюджетно-правовой нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке». [8, c. 58]
В то же время, по мнению Комягина Д. Л., ответственность за нарушения бюджетного законодательства, как и финансовая ответственность в целом, не имеет самостоятельного характера, и классический состав видов юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой) не может качественно расширяться в связи с изменением законодательства. Такое положение вещей является причиной сложности определения бюджетной ответственности. Как таковая она неуловима, рассыпаясь на уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность. Само словосочетание «бюджетная ответственность» является условностью, и корректнее будет говорить об ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такое положение вещей могло бы измениться только в случае появления бюджетных правонарушений по аналогии с налоговыми правонарушениями, что весьма маловероятно. [7, c. 2–8]
Аргументированным представляется мнение Н. В. Сердюковой, которая считает, что если ориентироваться на БК РФ, то ответственность за бюджетно-правовые нарушения предстает как совокупность различных видов ответственности: финансово-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой. Это связано с тем, что, в соответствии с положениями БК РФ, нормы об ответственности за некоторые виды бюджетных правонарушений в области бюджетных отношений включены в Кодексом об административных правонарушениях (далее — КоАП), а за бюджетные преступления — в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее — УК РФ). [11, c. 9–13]
По мнению А. З. Арсланбековой, бюджетная ответственность в случае неисполнения требований финансово-правовой нормы — обязанность претерпевать предусмотренные бюджетным законодательством меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю за совершенное бюджетное правонарушение, заключающиеся в лишениях имущественного и личного неимущественного характера. [2, c. 145]
Большинство ученых-финансистов признают наличие ответственности за нарушение бюджетного законодательства как вида самостоятельной финансовой ответственности, другие, воспринимают категории бюджетно-правовая ответственность и ответственность за нарушения бюджетного законодательства как синонимы.
По мнению О. М. Гейхман, в России сформировался институт бюджетно-правовой ответственности как нормативная, формально-определенная, гарантированная и обеспеченная финансово-правовым принуждением, убеждением или поощрением, юридическая обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний норм бюджетного права, реализующаяся в правомерном поведении, влекущем государственное одобрение или поощрение, а в случае совершения бюджетного правонарушения — обязанность правонарушителя претерпеть осуждение и ограничения имущественного или личного неимущественного характера, реализующуюся в охранительном правоотношении бюджетной ответственности. [4, c. 13–17]
В русле споров о месте бюджетно-правовой ответственности в общей системе юридической ответственности между учеными также нет единого понимания в части отнесения мер принуждения, предусмотренных БК РФ, к традиционным мерам юридической ответственности.
Например, Н. А. Саттарова отмечает, что не все меры принуждения, которые перечислены в БК РФ, относятся к мерам финансовой ответственности. [3, c. 289]
Так Ю. А. Крохина, считает, что меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителям различны. Одни из них применяются до того, как сделан вывод о наличии в действиях лица состава правонарушения. Другие же меры государственного принуждения приводят к дополнительным обременениям правонарушителя, а именно исполнением правонарушителем дополнительных обязанностей по сравнению с теми, которые он должен был исполнить, но не исполнил. Именно применение такого рода мер государственного принуждения и связано с понятием юридическая ответственность. [6, c.74]
Е. С. Емельянова же определяет бюджетную ответственность как правонарушение, в рамках которого компетентные финансовые органы государства применяют меры государственного принуждения, предусмотренные БК РФ, к организациям — получателям бюджетных средств, органам государственной власти или местного самоуправления, кредитным организациям, совершившим бюджетное правонарушений. [5, c.6]
В БК РФ статье 306.2 указаны следующие бюджетные меры принуждения:
- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. [1]
Таким образом, законодатель наряду с мерами бюджетно-правовой ответственности выделяет и иные меры бюджетно-правового принуждения.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, бюджетно-правовая ответственность является разновидность государственного принуждения, регулируемого бюджетно-правовыми нормами. Исходя из этого, можно вывести основные признаки бюджетно-правовой ответственности как отраслевого вида юридической ответственности, причем, ответственности негативной (ретроспективной), публично-правовой, карательной.
Во-первых, бюджетно-правовая ответственность урегулирована нормами бюджетного права; во-вторых, бюджетно-правовая ответственность это обязанность претерпеть меры бюджетно-правового принуждения; Закрытый перечень бюджетных мер принуждения установлен в статье 306.2 БК РФ, в-третьих, бюджетно-правовая ответственность — это обязанность претерпеть меры бюджетно-правового принуждения за совершенное бюджетное нарушение, легальное определение которого, зафиксировано в статье 306.1.
Необходимо отметить, что законодатель использует термин «бюджетное нарушение», уходя от общетеоретических положений юридической науки, им не определены ни признаки, ни состав правонарушения.
По нашему мнению в БК РФ должно иметь место системному характеру бюджетно-правовой ответственности.
Литература:
1. Бюджетный кодекс РФ Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
2. Арсланбекова А. З. Указ. Соч. С. 145.
3. Бюджетное право: учебник / под. Ред. Сатаровой. — М.: 2009. С. 289.
4. Гейхман О. М. Бюджетно-правовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. N 5. С. 13–17.
5. Емельянова Е. С. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства: автореф. дисс….канд. юрид. наук. Институт государства и права РАМН. М., 2005. С.6.
6. Карасева М. В. Финансовое право / под ред. М. В. Карасевой, Ю. А. Крохиной. М.: НОРМА, 2001. С.74.
7. Комягин Д. Л. Бюджетно-правовая ответственность как подвид финансово-правовой ответственности: виды, классификация и особенности // Финансовое право. 2006. N 10. С. 2–8.
8. Макарова Н. С. О бюджетной ответственности // Юрист. 2004. № 5. С. 58.
9. Маркелов А. В. Ответственное использование бюджетных средств как позитивная составляющая бюджетно-правовой ответственности // Финансовое право. 2006.№ 4. С. 18.
10. Разгильдиева М. Б.Теоретические проблемы бюджетно-правовой ответственности // монография / под общ. ред. Е. Ю. Грачевой, Н. П. Кучерявенко. — Москва; Харьков: Право, 2012. — С. 114.
11. Сердюкова Н. В. Финансово-правовая ответственность по бюджетному законодательству // Финансовое право. 2004. № 5. С. 9–13.
12. Юридическая ответственность за экологические правонарушения / Под. Ред. А. И. Бобылев Н. А. Духно. — М.: Юридический институт Московского государственного университета путей сообщения. — 2001. — С 13.
